Il bilancio pubblico come fotografia della realtà: la sfida demografica e la necessità di una missione autonoma nel bilancio dello Stato in coerenza con la procedura del semestre europeo

Vincenzo Bassi
Avvocato del foro di Roma
Dottore di ricerca in Diritto costituzionale e diritto costituzionale europeo
Università di Teramo

 

 

Il bilancio pubblico come fotografia della realtà:
la sfida demografica e la necessità di una missione autonoma nel bilancio dello Stato in coerenza con la procedura del semestre europeo ^*

 

 

Sommario: 1. Introduzione: il bilancio pubblico ovvero lo strumento giuridico di supporto nelle analisi dei cambiamenti d’epoca – 2. La struttura del Pubblico: principi e architettura funzionale – 3. Classificazione per missioni e programmi – 4. La collocazione attuale della spesa demografica: una “appendice” del welfare – 5. La demografia come investimento: fondamento giuridico e contabile – 6. Trasformare le politiche demografiche in investimenti strategici: un possibile quadro normativo per la resilienza e la giustizia intergenerazionale – 7. Implicazioni sistemiche: il cd “semestre europeo” ‒ 8. Conclusioni: il bilancio pubblico dello Stato come strumento di resilienza e giustizia intergenerazionale. La responsabilità del governo di ciascuno dei Paesi membri dell’Unione europea.

 

 

 

1. Introduzione: il bilancio pubblico ovvero lo strumento giuridico di supporto nelle analisi dei cambiamenti d’epoca

 

Quello attuale è un cambiamento d’epoca che ridefinisce le priorità delle società globalizzate. Spopolamento delle aree rurali, crisi demografica, flussi migratori e instabilità dell’ordine mondiale sfidano i paradigmi tradizionali di governance economica.

In questo contesto, il bilancio pubblico non può essere ridotto a un mero esercizio contabile, ma deve aiutare a comprendere tali dinamiche, allo scopo di promuovere resilienza e giustizia sociale così come indicato dalla Costituzione (“Il bilancio dello Stato deve assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico” – art. 81).

Questo documento, che incarna il principio di equilibrio e veridicità del bilancio pubblico, non si limita a imporre un mero esercizio aritmetico di pareggio contabile, ma riflette una visione più ampia: il bilancio come strumento di indirizzo politico e di programmazione economica. Non è solo un documento che registra entrate e uscite, ma un atto che traduce in numeri le scelte strategiche, finalizzate a orientare risorse verso obiettivi di benessere generale e comunitario^[1].

Il bilancio costituisce il connotato proprio dell’attività finanziaria dell’organo di governo, che ha la responsabilità di individuare i suoi obiettivi politici (il cosiddetto “momento politico”). In questa fase, l’esecutivo definisce le priorità strategiche del Paese, come la promozione della crescita economica, la riduzione delle disuguaglianze o la risposta a emergenze demografiche, basandosi su valutazioni politiche che riflettono il mandato elettorale e le esigenze sociali.

Sulla base di queste scelte politiche, si passa al “momento economico”, in cui vengono selezionati gli strumenti economici per realizzarle: ad esempio, incentivi, investimenti in infrastrutture per stimolare la produttività o programmi di welfare. Questi interventi non sono sempre meri costi, ma possono essere proposti allo scopo di generare valore aggiunto sociale ed economico, influenzando la crescita del PIL e la distribuzione delle risorse.

Successivamente, emerge il “momento finanziario”, che concerne la determinazione del fabbisogno netto – ovvero la differenza tra uscite previste e entrate stimate – per finanziare gli obiettivi: qui si valutano le risorse disponibili, si stimano i disavanzi o i surplus, e si pianificano le allocazioni per garantire la sostenibilità fiscale a breve e lungo termine.

Infine, è nel momento giuridico che si determina il reperimento delle risorse, individuando gli strumenti, giuridicamente, idonei a far fronte al fabbisogno: tali strumenti sono rappresentati dai tributi, dalle alienazioni patrimoniali, dalla riscossione di crediti precedentemente concessi, ovvero dall’emissione di titoli di Stato, in caso di ricorso all’indebitamento.

Tale sequenza – politica, economica, finanziaria, giuridica – garantisce che il bilancio non sia un mero documento tecnico-contabile; esso chiarisce come le visioni politiche possano trasformarsi in interventi concreti, rispettando i vincoli normativi e costituzionali per una gestione responsabile delle finanze pubbliche.

A differenza del bilancio d’impresa, che mira principalmente alla creazione di valore attraverso la produzione di utili e la massimizzazione del profitto per gli azionisti, lo Stato concorre alla formazione valore sociale allo scopo di rendere possibile la redistribuzione e l’equità, creando le condizioni per l’accesso a beni comuni essenziali come istruzione, sanità e infrastrutture, che non sarebbero altrimenti prodotti dal mercato^[2].

Questa distinzione, radicata nella natura stessa delle funzioni statali, sottolinea la non neutralità del bilancio pubblico: esso, come visto, riflettendo priorità politiche, risponde a contesti storici e sociali mutevoli.

All’interno di un tale quadro politico, economico-sociale, finanziario e giuridico, la tesi centrale del presente contributo è che la sfida demografica – caratterizzata da invecchiamento della popolazione, calo della natalità e squilibri intergenerazionali – costituisce l’emergenza dell’epoca attuale, e per l’effetto impone un ripensamento profondo della funzione allocativa del bilancio.

Tradizionalmente, il tema demografico è stato considerato una circostanza, non causa di squilibrio economico e sociale, ma un fenomeno da gestire attraverso interventi redistributivi di natura sociale. In parole più semplici, la spinta demografica e il capitale umano, da un punto di vista quantitativo e qualitativo, hanno sempre rappresentato “il passeggero della vettura” e non “la parte essenziale del suo motore”.

Oggi, invece, è cruciale che la politica demografica acquisisca una sua specificità, riconosciuta come investimento strategico nel capitale umano per garantire sostenibilità economica e giustizia sociale. L’inverno demografico italiano ed europeo^[3] – con un tasso di natalità basso, invecchiamento della popolazione attiva e carenze nei servizi di cura e infanzia – compromette la capacità produttiva e la sostenibilità del welfare nel medio periodo, rendendo necessario un coordinamento interministeriale stabile tra politiche di bilancio, sociali, del lavoro e sanitarie. Solo così, il principio di veridicità del bilancio (come enunciato nell’art. 1 della l. 31 dicembre 2009 n. 196, che definisce i principi di coordinamento della finanza pubblica in coerenza con l’UE) può riflettere la realtà economica sottostante, evitando distorsioni che penalizzano il futuro del Paese.

 

2. La struttura del Pubblico: principi e architettura funzionale

 

Secondo quanto previsto dal d.lgs. 31 maggio 2011 n. 91 al fine di consentire la confrontabilità dei dati di bilancio delle amministrazioni pubbliche secondo le classificazioni dell’European System of Accounting (ESA), nonché allo scopo di assicurare la trasparenza del processo di allocazione delle risorse e di destinazione delle stesse alle politiche pubbliche settoriali, le amministrazioni pubbliche adottano una rappresentazione dei dati di bilancio che evidenzi le finalità della spesa.

Per questo motivo, la legge di bilancio italiana, disciplinata dalla l. 196/2009 (legge di contabilità e finanza pubblica) articola la spesa pubblica secondo una logica funzionale e strategica, superando la vecchia classificazione per capitoli meramente amministrativi^[4]. Nell’art. 25, comma 2, la disposizione normativa introduce una struttura per missioni e programmi, che organizza le risorse in base a obiettivi politici e operativi, rendendo il bilancio più trasparente e valutabile.

In sintesi, lo schema è il seguente:

• missioni, che appresentano gli obiettivi politico-strategici di alto livello, aggregano risorse intorno a finalità come la sanità, l’istruzione o le politiche sociali. Sono circa 34 e fungono da cornice per le priorità governative;
• programmi, che costituiscono le modalità operative per realizzare le missioni, dettagliano azioni concrete e risorse allocate;
• macroaggregati, che classificano la spesa per natura economica, distinguendo tra spesa corrente (salari, beni di consumo, trasferimenti ricorrenti a favore di imprese, famiglie ed enti)^[5] e spesa in conto capitale (investimenti in beni durevoli, infrastrutture). Nel contesto del bilancio pubblico, un investimento è definito come l’impiego di risorse in interventi non ricorrenti volti a incrementare la riserva di capitale fisso o immateriale dello Stato, generando benefici economici e sociali a lungo termine per la comunità nazionale. Tali interventi si distinguono dalla spesa corrente perché, in modo particolare, sono soggetti a rendicontazione rigorosa, analisi dei risultati e proiezioni previsionali, includendo non solo immobilizzazioni materiali (es. infrastrutture fisiche come strade o ospedali), ma anche immobilizzazioni immateriali (es. software, brevetti, o formazione del capitale umano)^[6]. Nel mondo delle imprese commerciali, l’investimento in capitale umano – come la formazione dei dipendenti o programmi per migliorare la produttività lavorativa – è riconosciuto come un costo ammortizzabile che accresce il valore dell’azienda nel tempo, poiché una forza lavoro più qualificata aumenta la capacità produttiva e competitiva^[7]. Analogamente, nel bilancio pubblico, le politiche demografiche – come si vedrà – possono essere considerate investimenti se producono un incremento duraturo del capitale umano, con impatti misurabili sul PIL potenziale e sulla sostenibilità fiscale;
• centri di responsabilità e capitoli, che gestiscono l’aspetto amministrativo, assegnano competenze a ministeri o enti specifici e suddividono le spese in unità minime per il controllo.

Questa classificazione – come detto – non è neutra: influisce sulla percezione e valutazione della spesa. Una voce classificata come “spesa corrente” appare come costo immediato e improduttivo, mentre un “investimento” evoca crescita futura e valore aggiunto. Si tratta di una struttura che favorisce un’analisi critica dell’efficienza, sebbene possa mascherare il potenziale produttivo di certe politiche se non adeguatamente categorizzate^[8].

 

3. Classificazione per missioni e programmi

 

Le missioni indicate nel bilancio dello Stato sono definite dal Governo, ai sensi dell’art. 21, comma 2, della l. n. 196/1991, che prevede che «le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa statale». Esse costituiscono, dunque, l’articolazione politica e funzionale dell’azione pubblica, mentre le unità di voto parlamentare sono costituite dai programmi, che rappresentano le aree omogenee di attività attraverso le quali le amministrazioni conseguono gli obiettivi delle missioni e sui quali si esercita il potere di autorizzazione della spesa da parte del Parlamento^[9].

Nello specifico, le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti dalle amministrazioni pubbliche nell’utilizzo delle risorse finanziarie, umane e strumentali ad esse destinate. I programmi rappresentano gli aggregati omogenei di attività volte a perseguire le finalità individuate.

Le missioni delle amministrazioni pubbliche sono state definite, per espressa previsione normativa, sulla base di indirizzi adottati con d.p.c.m. del 12 dicembre 2012 che ha indicato le modalità di uniforme classificazione delle missioni di spesa; ciascuna amministrazione deve individuare tra le missioni del bilancio dello Stato quelle maggiormente rappresentative delle finalità istituzionali, delle funzioni principali e degli obiettivi strategici perseguiti.

Il riferimento fondamentale per l’individuazione delle missioni e dei programmi è quindi costituito dalla struttura per finalità della spesa definita per il Bilancio dello Stato. Al fine di chiarire gli aspetti applicativi del d.p.c.m. soprammenzionato, la Ragioneria Generale dello Stato è intervenuta con l’emanazione della Circolare applicativa del 13 maggio 2013, n. 23.

Pertanto, la classificazione per missioni deve rispecchiare la realtà economica e funzionale dell’intervento pubblico, evitando irrigidimenti formali che possano ostacolare l’adattamento del bilancio a riforme strutturali o a esigenze di riorientamento delle politiche pubbliche^[10].

 

4. La collocazione attuale della spesa demografica: una “appendice” del welfare

 

Attualmente, le spese legate alla demografia – come misure di sostegno alla natalità e alla famiglia – sono confinate nella Missione 24 “Diritti sociali, politiche sociali e per la famiglia” del bilancio dello Stato, una collocazione che ne limita la portata strategica^[11].

Questa missione aggrega interventi redistributivi, inclusi trasferimenti per il welfare. Da un punto di vista macroeconomico e contabile, si tratta di spese trattate prevalentemente come spesa corrente: non generano capitali tangibili immediati, ma fungono da trasferimento per mitigare disuguaglianze e sostenere la coesione sociale e territoriale, prevenendo fenomeni di marginalizzazione.

Va inoltre notato che la Missione 24^[12] non opera una distinzione giuridicamente rilevante tra politiche demografiche e politiche per la famiglia, trattandole come ambiti omogenei all’interno del medesimo programma (24.12)^[13], con focus su trasferimenti assistenziali (da parte p.es. del Fondo nazionale per le politiche sociali ‒ FNPS, Fondo nazionale per le non autosufficienze – FNA, Fondo per l’infanzia e adolescenza ‒ FIA) e sui livelli essenziali delle prestazioni (cfr. ex art. 117, co. 2, lett. m) Cost.)^[14].

In aggiunta, nell’ambito sempre della missione 24, programma 24.12, sono previsti capitoli specifici che riguardano l’assegno unico e universale per i figli a carico (istituito dal 2022, con stanziamenti crescenti per nuclei familiari fino ai 21 anni del figlio)^[15].

Ma non solo, ai sensi dell’art. 1, comma 1250, lett. d) della l. 27 dicembre 2006 n. 296, è stato istituito il Piano nazionale per la famiglia finanziato dal “Fondo per le politiche della famiglia”^[16]. Tale fondo è gestito, all’interno della missione 24, nell’ambito del programma “005 Famiglia, pari opportunità e situazioni di disagio”. Questo programma consiste, inter alia, in trasferimenti alla Presidenza del Consiglio per le politiche di sostegno alla famiglia e politiche in materia di adozioni internazionali, nonché in trasferimenti all’Autorità garante dell’infanzia e dell’adolescenza^[17].

A tali misure, infine, si affianca, seppur con una finalità mediata, il Fondo asili nido e scuole dell’infanzia, istituito dall’art. 1, commi 59-61, della l. 27 dicembre 2019 n. 160, che finanzia interventi di messa in sicurezza, riqualificazione e costruzione di edifici comunali destinati ai servizi educativi per la prima infanzia. Pur essendo strutturato come fondo per l’edilizia, esso incide indirettamente sulle politiche familiari e sulla promozione della natalità, favorendo la conciliazione tra attività lavorativa e cura dei figli. La gestione finanziaria e il riparto delle risorse ai Comuni sono curati dal Ministero dell’Interno (Missione 03, Programma 010), in coordinamento con la Presidenza del Consiglio – Dipartimento per le politiche della famiglia (art. 9 del dpcm 30 dicembre 2020)^[18].

Orbene, poiché le politiche familiari non distinguono tra le politiche assistenziali e quelle demografiche (ut supra), occorre verificare in che modo è invece possibile superare questa visione, proponendo una Missione autonoma “Politiche demografiche” che riconosca altresì tali interventi come investimenti strategici nel capitale umano.

Questa mancata differenziazione tra le politiche assistenziali e quelle demografiche deriva – come già detto nel § 1 – da una visione storica che considera il tema demografico un fenomeno sociale da supportare per equità, e non come leva produttiva per la crescita economica.

Ciò nonostante, tale configurazione non è oggi opportuna a fronte dell’attuale inverno demografico – tasso di natalità stabilmente inferiore al livello di sostituzione – che costituisce un’emergenza strutturale di rango costituzionale non solo sociale ma anche economica^[19]. La commistione tra misure compensative della povertà e interventi premianti la natalità impedisce una programmazione unitaria e mirata sulla genitorialità, riducendo le politiche familiari a mera assistenza sociale.

È pertanto costituzionalmente legittimo e politicamente opportuno prevedere, nel bilancio dello Stato, una missione ad hoc per le politiche demografiche, separata da quelle sociali generali: tale distinzione, senza modificare il riparto di competenze tra Stato ed enti territoriali o gli attuali centri di responsabilità, aiuterebbe, inter alia, a rendere più trasparente la gestione del Fondo per le politiche della famiglia nonché il Fondo assegno universale e servizi alla famiglia, le cui priorità sono quelle di contrastare la crisi demografica^[20]. Allo stesso modo, anche potrebbe inserirsi nell’ambito della nuova missione, anche la gestione del Fondo asili nido, così da rendere più chiara la sua finalità di sostegno alla ripresa demografica. Così facendo, si rafforzerebbe l’efficacia dell’azione pubblica nel contrasto al declino demografico, consentendo premi alla natalità, sostegno alla stabilità familiare e promozione della procreazione responsabile, in piena coerenza con gli artt. 29, 30, 31 e 117, co. 2, lett. m) della Costituzione^[21].

In particolare, riguardo al problema delle competenze, questa separazione non altererebbe l’assetto costituzionale delineato dall’articolo 117 della Costituzione, che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva su materie come la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, mentre assegna alle Regioni la competenza concorrente o residuale in ambiti come l’assistenza sociale e i servizi alla persona. Gli enti locali, a loro volta, manterrebbero il ruolo operativo nella erogazione di servizi territoriali, come espressamente previsto dal principio di sussidiarietà sancito dall’art. 118, comma 1 della Costituzione, secondo cui «le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza», garantendo così una collaborazione multilivello senza sovrapposizioni o conflitti^[22].

Prevedere, nel bilancio dello Stato, una missione ad hoc per le politiche demografiche favorirebbe, anzi, una maggiore coordinazione tra i livelli di governo, permettendo allo Stato di definire strategie nazionali demografiche (ad esempio, incentivi fiscali o piani di natalità) e alle Regioni e agli enti locali di adattarle alle specificità locali, come la gestione di asili nido o programmi di conciliazione lavoro-famiglia, tenendo conto proprio del principio di differenziazione che impone di considerare le peculiarità demografiche, geografiche e organizzative di ciascun territorio e di ciascun ente.

Inoltre, questa missione dedicata potrebbe contribuire a rafforzare il tessuto sociale del Paese, contrastando i fenomeni di marginalizzazione e disuguaglianza territoriale che derivano dalla crisi demografica. In Italia, infatti, lo spopolamento delle zone rurali e interne – dove oltre il 63% dei comuni è classificato come rurale^[23] – ha generato un circolo vizioso di invecchiamento della popolazione, calo della natalità e riduzione dei servizi essenziali, minando la sostenibilità economica e sociale di questi territori^[24]. Tale dinamica non solo aggrava le disparità tra aree urbane e rurali, ma erode la coesione sociale, con effetti su accesso ai servizi, vitalità comunitaria e giustizia spaziale^[25]. La creazione di una missione specifica permetterebbe di allocare risorse mirate per premiare la natalità e la residenzialità nelle aree a rischio di abbandono, ad esempio attraverso fondi per infrastrutture digitali, agroturismo e servizi per l’infanzia, integrandosi con strategie esistenti come la Strategia Nazionale per le Aree Interne (SNAI) o il Piano Nazionale per lo Sviluppo Rurale. In questo modo, si potrebbe promuovere una maggiore attrattività demografica per queste zone, favorendo il ripopolamento da parte di giovani famiglie e migranti, e rafforzando la coesione sociale complessiva senza alterare le competenze regionali in materia di sviluppo locale e assistenza^[26].

A questo punto, bisognerebbe preventivamente definire la nozione di politica demografica.

Le politiche demografiche in chiave di sostegno alla natalità consistono nell’insieme di interventi pubblici – economici, fiscali, sociali e dei servizi – volti a sostenere l’aumento del tasso di fecondità e a ridurre gli ostacoli alla genitorialità in contesti di bassa natalità. Tipicamente includono, in via esemplificativa e non esaustiva, bonus alla nascita, assegni familiari, detrazioni fiscali e deduzioni per i figli, congedi parentali retribuiti, asili nido gratuiti o sovvenzionati, sgravi contributivi per le madri lavoratrici e misure di conciliazione lavoro-famiglia. Si tratta di politiche mirano a mitigare l’impatto del declino demografico supportando le famiglie nel conciliare lavoro e figli, anche se i loro effetti sul tasso di fecondità rimangono spesso limitati o temporanei senza un intervento strutturale ampio. Analogamente, nei paesi a bassa fecondità, tali misure siano essenziali per avvicinare la fecondità effettiva a quella desiderata, ma richiedano un mix di trasferimenti monetari e servizi concreti per produrre impatti duraturi.

Non marcare questa distinzione tra politiche demografiche dalle politiche sociali in generale vuol dire sottovalutare il ruolo strategico della demografia, relegandola a un’appendice del welfare anziché riconoscerla come investimento nel capitale umano futuro, come invece suggerito dalle recenti evoluzioni del quadro UE, tra cui il Regolamento (UE) 2024/1263 e la Comunicazione della Commissione europea dell’11 ottobre 2023 COM (2023) 577 final (ut infra nel paragrafo successivo).

 

5. La demografia come investimento: fondamento giuridico e contabile

 

Per superare questa limitazione, vanno seguite le indicazioni della Ragioneria Generale dello Stato, così come espresse nella citata Circolare applicativa del 13 maggio 2013, n. 23, ovvero occorre uno sforzo di realismo, così da aiutare a meglio comprendere la situazione economica e sociale della comunità statale.

Allo scopo di realizzare questo obiettivo, si propone la separazione della politica demografica in una Missione autonoma, denominata “Politiche demografiche”, così da meglio riconoscere e monitorare le attività di contrasto al declino demografico, sostenendo altresì la crescita sostenibile.

Nell’ambito delle politiche demografiche si possono prevedere non solo spese correnti ma anche spese in conto capitale, ovvero veri e propri investimenti in capitale umano e sociale, analoghi a quelli riconosciuti nel mondo delle imprese per la formazione del personale o lo sviluppo organizzativo.

Ad esempio, così come un’azienda valuta l’impatto di un programma di formazione sulla produttività dei dipendenti attraverso metriche come il ritorno sull’investimento (ROI), le politiche demografiche dovrebbero essere monitorate attraverso indicatori come l’aumento del tasso di natalità, l’impatto sul PIL potenziale o la riduzione del debito pensionistico implicito, con valutazioni ex ante ed ex post per misurarne l’efficacia.

Il fondamento giuridico e contabile è solido, ancorato al quadro UE. Il Sistema europeo dei conti nazionali (ESA 2010) prevede la possibilità di “conti satellite” per il capitale umano, estendendo la contabilità nazionale oltre gli asset fisici per includere investimenti immateriali come l’educazione e la formazione (punto 1.40 dell’ESA 2010).

Questi “conti satellite” consentono di approfondire e monitorare aspetti dell’economia non pienamente rilevati nella contabilità nazionale ordinaria, come il capitale umano, inteso quale investimento per l’intero sistema economico. In tal modo è possibile valutare con maggiore precisione il contributo che esso porta alla produttività e alla crescita.

A tal proposito, il Regolamento (UE) 2024/1263 del Parlamento europeo e del Consiglio, adottato il 29 aprile 2024, ha riformato il quadro di coordinamento delle politiche economiche dell’Unione Europea e il Patto di Stabilità e Crescita, introducendo maggiore flessibilità per gli Stati membri nel promuovere riforme e investimenti orientati a una crescita sostenibile, alla resilienza economica e sociale e alla sostenibilità del debito pubblico. Nei considerando (5) e (18), la demografia è esplicitamente citata tra le sfide di lungo periodo da affrontare con politiche di investimento, accanto alla transizione verde, digitale e alla sicurezza economica.

Nello specifico, il considerando (5) afferma che «è opportuno adattare il quadro di governance economica dell’Unione, affinché quest’ultima possa meglio affrontare le sfide a medio e lungo termine che le si presentano, quali […] il cambiamento demografico”, richiedendo riforme e livelli di investimento elevati. Il considerando (18) aggiunge che la traiettoria di riferimento deve tenere conto di “costi aggiuntivi dopo la fine del periodo di aggiustamento, come i costi legati all’invecchiamento demografico», garantendo che il disavanzo pubblico sia mantenuto al di sotto del 3% del PIL con margini di resilienza. Questo implica flessibilità nei percorsi di bilancio, come proroghe del periodo di aggiustamento (art. 14) se supportate da riforme strutturali che affrontano vulnerabilità demografiche, senza ridurre gli investimenti pubblici.

Un elemento cruciale di questo quadro è la dichiarazione del Commissario europeo per l’economia, Valdis Dombrovskis, del 5 settembre 2025, in risposta a un’interrogazione parlamentare: «la proposta della Commissione per il prossimo quadro finanziario pluriennale comprende partenariati nazionali e regionali che prevedono investimenti e riforme mirati alle esigenze specifiche di ciascuno Stato membro, comprese le sfide demografiche».

Questa dichiarazione sottolinea come il prossimo Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2028-2034^[27], attualmente in fase di definizione, riconosca la demografia come una priorità strategica, promuovendo partenariati che consentano agli Stati membri di destinare risorse a interventi mirati, come politiche per la natalità, il sostegno alle famiglie e l’inclusione lavorativa, in coordinamento con le istituzioni europee. Tale approccio apre la strada a un’integrazione delle politiche demografiche nei bilanci nazionali, non solo come misure di welfare, ma come investimenti strutturali che rafforzano la competitività e la resilienza economica, in linea con gli obiettivi del Regolamento (UE) 2024/1263.

Inoltre, la dichiarazione di Dombrovskis evidenzia l’importanza di un coordinamento tra Stati membri per affrontare le sfide demografiche in modo coerente, sfruttando le opportunità di finanziamento del QFP per progetti che, ad esempio, migliorano i servizi di assistenza all’infanzia o promuovono la partecipazione femminile e giovanile al mercato del lavoro, riducendo così le pressioni fiscali future legate all’invecchiamento della popolazione.

Le Comunicazioni della Commissione europea dell’11 ottobre 2023, COM (2023) 577 final (“Demographic change in Europe: a toolbox for action”) inquadra ulteriormente la demografia come “driver of resilience”, enfatizzando il suo ruolo nel potenziare la produttività e la stabilità fiscale a lungo termine. Secondo la COM (2023) 577 final il cambiamento demografico ha anche un impatto significativo sui bilanci pubblici. Comprendere le cause permette di gestire meglio le loro conseguenze e prepararci per il futuro.

Il Protocollo n. 12 allegato ai Trattati dell’Unione europea, pur definendo come investimento la formazione lorda di capitale fisso, non esclude che, nel quadro delle riforme europee, possano essere riconosciuti investimenti demografici necessari ai fini macroeconomici^[28].

Le iniziative, inclusi sgravi fiscali (es. bonus nascite e detrazioni per famiglie numerose), possono così essere riqualificate se valutate per il loro effetto strutturale sulla forza lavoro futura. Questo è il cuore teorico del ragionamento: la contabilità pubblica deve evolvere per riconoscere nuove forme di “investimento immateriale” nel capitale umano.

Classificare la demografia come investimento non è un artificio contabile, ma un allineamento con la realtà economica, dove il calo della natalità erode il PIL potenziale e aumenta il debito pubblico (incluso il debito pensionistico), l’inflazione e il disavanzo (deficit).

 

6. Trasformare le politiche demografiche in investimenti strategici: un possibile quadro normativo per la resilienza e la giustizia intergenerazionale

 

In tale contesto, per tradurre in pratica il riconoscimento delle politiche demografiche come investimenti strategici, si propone un possibile quadro normativo che, mutuando i principi di trasparenza e valutazione dell’art. 13 del decreto legislativo n. 279/1997, delinei interventi concreti per il contrasto all’inverno demografico.

Le politiche demografiche devono essere elevate al rango di investimento strategico nel bilancio pubblico. Ciò richiede un cambio di paradigma: come negli appalti pubblici, non è sufficiente sostenere una spesa, ma occorre verificare i risultati attraverso un rigoroso monitoraggio dell’efficacia. Solo in questa prospettiva le politiche demografiche possono trasformarsi da meri costi redistributivi in autentici investimenti produttivi nel capitale umano. In tal modo diventa possibile contrastare l’inverno demografico e, insieme, promuovere resilienza economica e giustizia intergenerazionale.

Questo approccio mutua i principi di razionalizzazione, trasparenza ed efficacia dalla normativa di contabilità pubblica, con rinvio all’articolo 13 del decreto legislativo n. 279/1997^[29], che disciplina il rendiconto generale dello Stato imponendo una valutazione giuridico-funzionale delle risultanze di bilancio attraverso una classificazione incrociata per funzioni-obiettivo e unità previsionali di base, orientata a verificare il conseguimento degli obiettivi normativi e l’efficacia ed efficienza degli interventi rispetto alle finalità delle leggi di spesa.

Tale disposizione consente di strutturare le politiche demografiche come investimenti strategici, adottando un approccio giuridico rigoroso che privilegia il risultato. Ad esempio, gli sgravi fiscali per famiglie numerose possono essere qualificati come investimenti in capitale umano, valutandone l’efficacia tramite l’incremento del tasso di natalità e l’efficienza attraverso il rapporto tra costo fiscale e impatto demografico; i finanziamenti per asili nido gratuiti, razionalizzati come infrastrutture sociali, prevedono report annuali per garantire trasparenza e monitoraggio dell’utilizzo; l’assegno unico universale, disciplinato dalla legge n. 46/2021, si valuta ex post per misurare la riduzione della povertà infantile e l’impatto intergenerazionale, con rendicontazione parlamentare obbligatoria, allineando gli interventi al quadro normativo europeo (Regolamento (UE) 2024/1263).

In questa prospettiva, la normativa di contabilità di Stato potrebbe ammettere interventi a favore delle famiglie e del ripopolamento delle aree rurali, che possano garantire:

1. linee guida obbligatorie e standardizzate per la valutazione ex ante degli investimenti, assicurando scelte mirate e informate:
2. valutazioni ex post pubbliche sull’efficacia e l’utilità, con rendicontazione degli scostamenti rispetto alle previsioni per promuovere trasparenza e accountability;
3. creazione di un “Fondo progetti di investimento demografico”, distinto dalle politiche sociali assistenziali, accessibile tramite fiscalità premiale per famiglie e reti familiari e subordinato a studi di fattibilità tecnico-economici;
4. regole trasparenti per le informazioni su finanziamenti e costi, con relazioni annuali telematiche alle Camere;
5. un sistema di monitoraggio sull’attuazione con definanziamento automatico in caso di ritardi, per garantire risultati misurabili e tempestivi.

Integrata in una missione autonoma “Politiche demografiche” nel bilancio dello Stato, questa normativa allineerebbe gli interventi al Regolamento (UE) 2024/1263 e alla Comunicazione COM (2023) 577 final, qualificandoli come investimenti immateriali in capitale umano con flessibilità fiscali e rendicontazione rigorosa, superando la visione di mera spesa corrente.

 

7. Implicazioni sistemiche: il cd “semestre europeo”

 

Le politiche demografiche, se strutturate con criteri analoghi a quelli per infrastrutture, ovvero con rendicontazione e analisi previsionali, sono dunque assimilabili alla formazione di capitale fisso come per esempio un’opera infrastrutturale.

Entrambe, sia le misure a sostegno della crescita demografica sia le opere infrastrutturali, contribuiscono nel medio e lungo termine alla produttività totale dei fattori (TFP) e alla sostenibilità del debito, come previsto dal Regolamento (UE) 2024/1263 e dal Protocollo n. 12 UE.

In secondo luogo, occorre definire nuovi indicatori macroeconomici, come il PIL potenziale influenzato dalla demografia, la TFP legata al capitale umano, e il debito implicito derivante da squilibri generazionali.

Inoltre, occorrerebbe riconsiderare la classificazione ESA per includere spese demografiche tra gli investimenti strutturali, in linea con le flessibilità UE^[30].

In tale prospettiva, come già detto (ut supra § 4), l’istituzione di una missione specificamente dedicata alle “Politiche demografiche” consentirebbe oltretutto di perseguire una pluralità di obiettivi di rilievo sistemico.

In primo luogo, essa permetterebbe di ricondurre unitariamente le risorse destinate a fronteggiare la crisi demografica, offrendo una rappresentazione complessiva e coerente degli interventi pubblici in materia.

In secondo luogo, la concentrazione delle relative poste contabili in un’unica missione assicurerebbe una maggiore trasparenza nella destinazione e nell’utilizzo dei fondi, rendendo più agevole la loro tracciabilità e valutazione.

Inoltre, una simile configurazione contabile consentirebbe di segnalare alla Commissione europea tali risorse come investimenti, ai sensi del Protocollo n. 12 e del Regolamento (UE) 2024/1263, così da favorire il riconoscimento di una possibile deroga demografica nell’ambito del piano strutturale di bilancio di medio termine (art. 14), e promuovere una più stretta integrazione tra la programmazione economico-finanziaria nazionale^[31] e le procedure del Semestre europeo.

Una riflessione specifica merita poi la possibilità di derogare alle regole fiscali del Regolamento (UE) 2024/1263.

Tale Regolamento mantiene il valore di riferimento del 3% del PIL per il disavanzo pubblico, ma introduce meccanismi di flessibilità che consentono deviazioni temporanee o percorsi di aggiustamento più graduali, purché non compromettano la sostenibilità fiscale a medio termine. In particolare, l’articolo 14 permette di estendere il periodo di aggiustamento da 4 a un massimo di 7 anni se supportato da un insieme verificabile di riforme e investimenti che migliorino la crescita sostenibile, la resilienza e la sostenibilità fiscale, affrontando priorità UE come la transizione verde, digitale e la resilienza sociale – categoria in cui rientrano le sfide demografiche, esplicitamente menzionate nei considerando (5) e (18).

Le politiche demografiche, se qualificate come riforme strutturali (ad esempio, misure per aumentare la natalità e la partecipazione al lavoro femminile, riducendo i costi futuri di pensioni e sanità), potrebbero giustificare tale proroga, consentendo un percorso di riduzione del deficit meno rigido senza violare il 3% come limite ultimo. Inoltre, le clausole di salvaguardia generali (art. 25) e nazionali (art. 26) permettono deroghe temporanee in casi di recessioni gravi o circostanze eccezionali imprevedibili con impatti significativi sulle finanze pubbliche, come un aggravamento della crisi demografica che erode la base contributiva. Questa flessibilità non altera la determinazione del deficit (basata sulla spesa netta come indicatore operativo unico, art. 2), ma ne modula il percorso, evitando tagli immediati che potrebbero ostacolare investimenti demografici.

In Italia, classificare una “Missione demografica” come investimento strutturale potrebbe dunque motivare una deroga motivata alla Commissione, allineando il piano fiscale nazionale con gli obiettivi di resilienza UE e riducendo il rischio di procedure per disavanzo eccessivo, soprattutto considerando le regole del nuovo Patto di stabilità e crescita, che richiedono di rispettare rigorosamente la traiettoria di spesa netta definita dal documento di bilancio e di mantenere una quota adeguata di investimenti prioritari.

Per attuare ciò, si propone un tavolo tecnico permanente tra Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), ISTAT, Ministero per la famiglia, la natalità e le pari opportunità, e Ministero del lavoro e delle politiche sociali, per definire indicatori demografici e valutare l’impatto sul PIL potenziale. Il Governo dovrebbe presentare alla Commissione europea, nel piano strutturale di medio termine (art. 13 del Reg. (UE) 2024/1263), una motivazione per includere le politiche demografiche tra riforme e investimenti che giustificano un aggiustamento graduale, classificare sgravi tributari e spese (es. assistenza all’infanzia, partecipazione femminile al lavoro) come investimenti in capitale umano con riferimento al Protocollo n. 12 e alla COM(2023) 395 final, riferire annualmente al Parlamento sull’attuazione, e organizzare una conferenza intergovernativa europea per promuovere il coordinamento sulle sfide demografiche.

Tale riforma rispetterebbe il principio di veridicità del bilancio, in quanto la classificazione deve riflettere la realtà economica sottostante, evitando che voci produttive siano declassate a costi passivi.

 

8. Conclusioni: il bilancio pubblico dello Stato come strumento di resilienza e giustizia intergenerazionale. La responsabilità del governo di ciascuno dei Paesi membri dell’Unione europea

 

La politica demografica non è mera redistribuzione, ma riproduzione del capitale umano essenziale per il futuro.

L’istituzione di una nuova missione denominata ‘Politiche demografiche’ tra le voci di spesa del bilancio dello Stato può trasformare le politiche demografiche in un investimento pubblico strategico per il bene comune, promuovendo resilienza economica e giustizia intergenerazionale, a condizione che sia supportata da criteri di investimento rigorosi e misurabili.

La specificità della politica demografica, riconosciuta come leva produttiva e non solo come intervento sociale, risponde alla necessità di affrontare il declino demografico come causa strutturale di squilibrio economico e sociale, anziché come un fenomeno passivo da gestire, in coerenza con il quadro UE di governance economica riformato dal Regolamento (UE) 2024/1263^[32].

Dal punto di vista etico e politico, la verità contabile deve riflettere la verità sociale, riecheggiando il concetto tomista di adaequatio intellectus et rei, come metafora di coerenza tra rappresentazione e realtà. Il bilancio non è un modello astratto da imitare, ma una lingua comune per rappresentare la realtà di ciascun Paese: solo ripensandolo in chiave demografica, l’Italia e l’Europa possono affrontare le sfide del domani con equità e visione strategica.

Pertanto, il bilancio pubblico dello Stato, pur nel rispetto degli obiettivi fissati dal quadro UE (sostenibilità dei bilanci e più efficace coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri), va adattato alla realtà.

In altre parole, mentre gli obiettivi economici e finanziari sono stabiliti a livello europeo, spetta ai singoli Stati membri decidere il “come” raggiungerli. L’individuazione degli investimenti, ovvero – come visto – delle spese da cui possono derivare profitti, rientra nella responsabilità di ciascuno Stato membro. Quest’ultimo deve tuttavia predisporre (I) regole trasparenti per le informazioni relative al finanziamento e ai costi degli investimenti nonché (II) forme di rendicontazione in grado di verificare l’efficacia e l’efficienza delle spese rispetto agli obiettivi prefissati.

In particolare, nel rispetto delle nuove regole fiscali europee, ciascun Stato membro potrà derogare ai vincoli di bilancio e escludere dal calcolo del deficit spese relative a investimenti che riguardano scelte di politica economica e sociale ritenute dallo Stato membro stesso essenziali anche al raggiungimento degli obiettivi prefissati dal suddetto quadro del coordinamento europeo^[33].

È dunque importante favorire una prassi applicativa della riforma delle regole fiscali europee, flessibile, il cui obiettivo deve essere non tanto quello di imporre decisioni di politica economica sui singoli Stati membri attraverso modalità di intervento prestabilite, quanto quello di ammettere più interventi di politica economica purché in grado di ridurre il rapporto debito/PIL nonché i disavanzi in modo graduale, realistico, duraturo e favorevole alla crescita, proteggendo nel contempo le riforme e gli investimenti in settori strategici.

In pratica, ciascun Stato membro, andando a discutere con le istituzioni europee i piani strutturali nazionali di bilancio a medio termine, non solo illustrerà il percorso di aggiustamento di bilancio in termini di diminuzione della spesa netta, ma indicherà anche gli investimenti volti a potenziare la crescita del Paese. La dimostrazione della natura essenziale di tali investimenti impedisce – come detto – alla Commissione di sottoporre uno Stato membro a una procedura per i disavanzi eccessivi^[34].

Gli Stati membri hanno dunque un compito cruciale: individuare gli investimenti migliori per il proprio Paese. In questo modo, sempre gli Stati membri potranno trovare le risorse sufficienti a sostenere politiche economiche consistenti non solo in interventi diretti (p. es. bonus economici), ma anche in interventi indiretti come, per esempio, un sistema fiscale più equo.

Ebbene, la domanda sorge spontanea: qual è il migliore investimento per un Paese, come l’Italia, in pieno inverno demografico, con difficoltà nel sostenere la spesa sociale e sanitaria e con un deficit di produttività anche a causa della mancanza di forza lavoro qualificata?

È evidente che, puntando oggi su politiche a favore della natalità, questi problemi domani potranno essere risolti assicurando altresì un miglioramento nel potenziale di crescita del paese.

Primo punto, quindi, è quello di convincere anche le istituzioni europee, inclusa la Commissione, che le politiche demografiche rappresentano non costi sociali, ma investimenti fondamentali almeno quanto gli altri investimenti strutturali.

D’altronde, non è discutibile che un paese, incapace di uscire dall’inverno demografico, non potrà garantire solidarietà intergenerazionale e, con essa, sviluppo sostenibile. In altre parole, senza politiche demografiche serie, anche la tanto auspicata transizione ecologica rimarrà solo una bandiera ideologica.

Inoltre, si tratta di un tema di rilevanza europea. Infatti, sebbene in base ai Trattati europei la famiglia sia materia esclusiva degli stati membri, dall’altra, la questione demografica rientra nella coesione sociale, che invece rappresenta una materia concorrente^[35].

In conclusione, l’istituzione di una Missione autonoma “Politiche demografiche” è costituzionalmente legittima e politicamente opportuna: non viola il riparto di competenze, anzi precisa la portata di diverse voci delle enumerazioni dell’art. 117 Cost. e rafforza l’efficacia dell’azione contro l’inverno demografico. Riconoscendo la natalità come premio alla responsabilità genitoriale e investimento nel capitale umano, trasforma la demografia da appendice del welfare in leva strategica di resilienza e giustizia intergenerazionale, in linea con il Regolamento (UE) 2024/1263 e la COM (2023) 577 final.

Le politiche per la natalità vanno dunque considerate come investimenti essenziali all’attuazione degli obiettivi di sviluppo dei settori strategici indicati da questa riforma del patto di stabilità europeo. A tal proposito, è importante che gli Stati membri dell’Unione europea convergano insieme per delineare una prassi applicativa del patto di stabilità, coerente con la necessità di risolvere questa crisi demografica, oramai non solo nazionale ma anche europea.

^* Contributo sottoposto a valutazione.

 

[1] Le finalità del bilancio sono ben individuate in alcuni classici della letteratura scientifica, economico-giuridica, come L. Einaudi, Prediche inutili, Torino, 1959; B. Griziotti, Principi di politica, diritto e scienza delle finanze, Padova, 1929.

[2] Per uno studio della funzione del bilancio come strumento di indirizzo politico e sui momenti della decisione di bilancio in contesto costituzionale, ex multis, V. Crisafulli, Per una teoria giuridica dell’indirizzo politico, in Studi urbinati, Urbino, 1939; T. Martines, Indirizzo politico (voce), in Enc. Dir., 1971; N. Lupo, Il nuovo articolo 81 della Costituzione e la legge «rinforzata» o «organica», in Aa.Vv., Dalla crisi economica al pareggio di bilancio: prospettive, percorsi e responsabilità, Milano, 2013, p. 425 ss. (sul bilancio come strumento di indirizzo politico e sui momenti della decisione di bilancio in contesto costituzionale).

[3] Eurostat, Being young in Europe Today, urly.it/31gff8, 2015, p. 33. In un’ottica generazionale il tasso di fertilità in grado di assicurare a una popolazione la possibilità di riprodursi mantenendo costante la propria struttura è pari a 2,1 figli per donna. Con tale valore si misura il ricambio tra le generazioni genitori-figli. Se questo valore è vicino al valore 2 significa che due genitori vengono “rimpiazzati” da due figli, quindi il livello della popolazione rimane all’incirca costante nel tempo. Se invece tende a valori al di sotto del 2, scendendo così sotto la soglia del livello di sostituzione, allora si assiste a un fenomeno di decrescita numerica della popolazione tanto più velocemente quanto è più lontana da 2.  Oltre alla diminuzione della popolazione si assiste anche a un suo rapido invecchiamento; cfr. ONU, Dipartimento degli affari sociali: urly.it/31gff9, p. 101.

[4] Per completezza, ai sensi dell’art. 25, comma 1, della l. 196/2009, sul versante delle entrate dello Stato, esse sono ripartite in (I) titoli a seconda che siano di natura tributaria (es. IRPEF IVA IRES) extratributaria (es proventi da concessioni dividendi sanzioni amministrative) o che provengano dall’alienazione e dall’ammortamento di beni patrimoniali (es vendita immobili o azioni pubbliche) dalla riscossione di crediti (es rientro prestiti concessi) o dall’accensione di prestiti (es. emissione BTP o prestiti BEI); (II) ricorrenti e non ricorrenti a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime (es. gettito ordinario IRPEF o canoni demaniali) ovvero limitata ad uno o più esercizi (es. proventi da condono fiscale alienazione straordinaria patrimonio o una tantum da accordi internazionali); (III) tipologie ai fini dell’approvazione parlamentare (cd unità di voto parlamentare) e dell’accertamento dei cespiti (es. imposte dirette, imposte indirette, proventi da attività finanziarie, trasferimenti correnti, alienazioni, riscossione crediti, entrate da indebitamento); (IV) categorie secondo la natura dei cespiti (es. IRPEF, IRES, IVA, imposta di registro, sanzioni tributarie, interessi da ruoli, proventi da vendita di beni, interessi attivi, dividendi da partecipazioni, plusvalenze da alienazione); (V) unità elementari di bilancio (capitoli) ai fini della rendicontazione, eventualmente suddivisi in articoli secondo il rispettivo oggetto (es. IRPEF lavoro dipendente, IRPEF lavoro autonomo).

[5] Ai sensi dell’art. 25, comma 2 ter della l. n. 196/2009, le spese correnti sono suddivise tra spese di funzionamento (costi per il mantenimento dell’apparato) e spese per interventi (erogazioni finalizzate a politiche pubbliche specifiche), i cui beneficiari sono famiglie, imprese ed enti. Le stesse spese si dividono in ricorrenti (i.e. fisse, che si ripetono ogni anno) e non ricorrenti (straordinarie).

Nell’ambito di ciascun programma le spese si ripartiscono in oneri inderogabili, in quanto spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l’evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi. Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette spese obbligatorie, ossia quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa (art. 21, comma 5 della l. n. 196/2009).

[6] D. Bolognino, Manuale di contabilità di Stato, Bari, 2019, pp. 136 ss.; G. della Cananea, Un ordine giuridico acconcio per l’economia sociale di mercato, in L. Antonini (a cura di), La domanda inevasa. Dialogo tra economisti e giuristi sulle dottrine economiche che condizionano il sistema giuridico europeo, Bologna, 2016, p. 227.

[7] Per esempio, il valore del capitale umano può riflettersi nella determinazione dell’avviamento, il cui valore economico è dato da elementi immateriali non separabili, come tra cui la reputazione, l’organizzazione aziendale, il know-how del personale, ovvero fattori conseguenti direttamente da investimenti sul capitale umano (cfr. IFRS 3 – Business Combinations ‒ Paragrafi 32-34 e Appendice A). Sul punto, cfr. A. Bhosale, A. Tamragundi, The Impact of Human Capital Investment on the Financial Performance of Selected BSE-Listed Companies, European Business & Management, Vol. 11, n. 5, pp. 95-103;  V. Ferri, D. Guarascio, A. Ricci, Formazione professionale, innovazione e investimenti in capitale fisico Evidenze empiriche dei dati RIL, luglio 2017, https://oa.inapp.gov.it/server/api/core/bitstreams/af8565ca-679f-42c2-a374-5fbff31aec2b/content.

[8] Infatti, tradizionalmente, la spesa corrente è qualificata come non produttiva, in quanto destinata a finanziare l’erogazione di beni e servizi pubblici nell’immediato, senza generare un incremento diretto dello stock di capitale pubblico o privato. Essa comprende, ai sensi dell’art. 25 della legge n. 196/2009, le spese per il funzionamento delle amministrazioni, per il personale, per l’acquisto di beni e servizi, per trasferimenti correnti e per il servizio del debito. A differenza della spesa in conto capitale, che si caratterizza per finalità di investimento e per la capacità di incidere positivamente sulla crescita potenziale, la spesa corrente tende a esaurire i propri effetti nel breve periodo, mantenendo un profilo prevalentemente redistributivo e di sostegno al consumo. Ciò non esclude, tuttavia, che una parte di essa ‒in particolare quella destinata a istruzione, sanità o formazione ‒ possa assumere un valore produttivo in senso economico ampio, in quanto contribuisce alla formazione del capitale umano e sociale, secondo un’interpretazione evolutiva del concetto di investimento pubblico (cfr. OCSE, Public Finance and Economic Growth, 2015; Banca d’Italia, Le determinanti della produttività della spesa pubblica, 2018).

[9] C. Bergonzini, La riforma della legge di contabilità pubblica (l. n. 163/2016): le principali novità e alcuni profili critici, in federalismi.it, 9/2017 (conferma della struttura missioni e programmi nel contesto pluriennale).

[10] Sul punto cfr. urly.it/31gdza

[11] https://www.rgs.mef.gov.it. Le politiche previdenziali, nel programma “003 Previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali”, sono incluse anche attività di Coordinamento e applicazione della normativa in materia, inter alia di assicurazione sociale, malattie professionali, maternità e famiglia.

[12] Sul punto cfr. urly.it/31gd-1.

[13] Il Ministero del Lavoro e delle politiche sociali è il responsabile di questo programma che si chiama “Trasferimenti assistenziali a enti previdenziali, finanziamento nazionale spesa sociale, programmazione, monitoraggio e valutazione politiche sociali e di inclusione attiva”.

[14] Le politiche familiari assumono rilievo costituzionale in quanto si radicano nel riconoscimento della famiglia come società naturale (art. 29 Cost.), nel sostegno alla genitorialità (art. 31 Cost.) e nella formazione dei figli (art. 30 Cost.). Esse rientrano tra le materie di legislazione concorrente essendo ricomprese nella categoria della protezione sociale e della tutela della salute (art. 117, co. 3, Cost.). In tal senso, Corte cost. 12 gennaio 2011, n. 8, in Consulta Online (nota A.M. Benedetti, Quali spazi per un diritto regionale della famiglia?), ammette interventi delle Regioni in materia familiare limitati a profili amministrativi e di accesso ai servizi, purché privi di effetti sostanziali su status o rapporti giuridici, per i quali la competenza esclusiva è dello Stato.

[15]Com’è noto, ai sensi del d.lgs. 29 dicembre 2021, n. 230, l’assegno unico è erogato dall’INPS, sebbene l’onere finanziario sia a carico della fiscalità generale. Questa misura, ai sensi dell’art. 13, è finanziata dal maggiore gettito fiscale e dal fondo denominato “Fondo assegno universale e servizi alla famiglia” (art. 1, co. 339 della l. 27 dicembre 2019 n. 160). Inoltre, laddove contemplati, il programma 24.12 può includere anche altri interventi a favore della famiglia che possono assumere la forma di sgravi fiscali, come le detrazioni IRPEF potenziate per famiglie con figli (inclusi bonus per mamme lavoratrici e quoziente famigliare), che riducono il carico fiscale per premiare la natalità senza trasferimenti diretti.

^[16] Art. 19 del d.l. 4 luglio 2006 n. 223.

[17] Chi è responsabile dei trasferimenti è il Ministero responsabile del programma è il Ministero dell’Economia e delle Finanze. Il presente Piano nazionale per la famiglia, relativo agli anni 2025-2027, è stato adottato dall’Osservatorio il 9 dicembre 2024. La Conferenza Unificata ha sancito l’Intesa nella seduta del 27 marzo 2025. Esso costituisce il quadro conoscitivo, promozionale e orientativo degli interventi relativi all’attuazione dei diritti della famiglia, nonché per acquisire proposte e indicazioni utili per il medesimo Piano e per verificarne successivamente l’efficacia, attraverso la promozione e l’organizzazione con cadenza biennale di una Conferenza nazionale sulla famiglia.

[18] Il Piano per l’asilo nido, nella sua più recente configurazione, non grava direttamente sul bilancio dello Stato, poiché è finanziato nell’ambito del PNRR (Missione 4, Componente 1) attraverso risorse europee vincolate, con specifici obiettivi e milestone da conseguire. Le spese e la rendicontazione seguono pertanto le procedure e i meccanismi di controllo propri del PNRR e non le ordinarie voci di stanziamento del bilancio statale.

[19] Per un’analisi generale del problema, si può fare riferimento a A. Carli, Il calo della natalità minaccia la stabilità economica dell’Italia, Leo: aiuteremo le famiglie con tre figli, il Sole 24Ore 22 agosto 2025, urly.it/31gd-3. Sul punto, cfr. nota 1.

[20] In particolare, ai sensi dell’art. 1, comma 1250, lett. d) della l. n. 296/2006, il Fondo per le politiche della famiglia “è destinato a finanziare interventi in materia di politiche per la famiglia e misure di sostegno alla famiglia, alla natalità, alla maternità e alla paternità, al fine prioritario del contrasto della crisi demografica, nonché misure di sostegno alla componente anziana dei nuclei familiari”. Come si evince, il contrasto della crisi demografica, unitamente al sostegno della componente anziana dei nuclei familiari, diventa una priorità.

Ciò vale anche per l’assegno unico, che è stato introdotto con finalità prevalentemente demografiche. Infatti, ai sensi dell’art. 1 della legge delega 1° aprile 2021 n. 46, si stabilisce chiaramente che «al fine di favorire la natalità, di sostenere la genitorialità e di promuovere l’occupazione, in particolare femminile, il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro con delega per la famiglia, del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, uno o più decreti legislativi volti a riordinare, semplificare e potenziare, anche in via progressiva, le misure a sostegno dei figli a carico attraverso l’assegno unico e universale».

[21] L. Violini, Il problematico rapporto tra scienza e diritto: i fronti aperti, la questione del metodo, in L. Antonini (a cura di), La domanda inevasa. Dialogo tra economisti e giuristi sulle dottrine economiche che condizionano il sistema giuridico europeo, Bologna, 2016, p. 69. E. Mostacci, Schemi di classificazione e comparazione giuridica: un regno immenso e anonimo, in Dir. pubbl. comp. eur., n. 4, 2017, pp. 1149 ss.

[22] S. Mangiameli, Il Regionalismo italiano. Tra limiti della politica e prospettive di ripresa. Riflessioni dopo le crisi, Milano, p. 73.

[23] T. Amodio, Territories at risk of abandonment in Italy and hypothesis of repopulation, 2022, urly.it/31gd-7, punto. 28.

[24] C. Reynaud, S. Miccoli, Depopulation and the Aging Population: The Relationship in Italian Municipalities, 2018, urly.it/31gd-6.

[25] M. Bolzoni, G. Cotella, E. Vitale Brovarone, Repopulating peripheral rural areas? The approach of the Italian National Strategy for Inner Areas, Vol. 122, febbraio 2026, urly.it/31gd-5.

[26] A proposito della coesione sociale, è rilevante sottolineare anche la dimensione europea, poiché la crisi demografica rappresenta una sfida strutturale comune a molti Stati membri dell’Unione europea, con impatti diretti sulla coesione economica, sociale e territoriale. Ai sensi degli articoli 174-178 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE), l’UE promuove la coesione economica, sociale e territoriale al fine di ridurre le disparità tra i livelli di sviluppo delle varie regioni, con particolare attenzione alle zone rurali, alle regioni in transizione industriale e a quelle con gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici (come le aree a bassa densità abitativa o montane). Sebbene le politiche demografiche in senso stretto (natalità, assegni familiari, ecc.) restino di competenza nazionale, la Politica di Coesione dell’UE – classificata come competenza concorrente ma, de facto, prevalentemente di supporto, coordinamento e finanziamento – interviene in modo significativo attraverso i Fondi strutturali e di investimento (FESR, FSE+, Fondo di Coesione, ecc., vedasi urly.it/31gd-8), gestiti in partenariato multilivello con Stati, Regioni e enti locali. L’UE non armonizza legislativamente le politiche familiari nazionali, ma fornisce risorse, orientamenti strategici e condizionalità per mitigare gli effetti negativi dello spopolamento e dell’invecchiamento, favorendo investimenti in servizi, occupazione e attrattività territoriale. Tale intervento complementare rafforza la missione nazionale proposta, permettendo un allineamento con le priorità europee (come quelle delineate nelle comunicazioni della Commissione sull’impatto dei cambiamenti demografici) e un accesso potenziato ai fondi UE per contrastare le conseguenze demografiche sulla coesione sociale e territoriale.

[27] A proposito del Quadro Finanziario Pluriennale, esso è previsto direttamente dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), articolo 312. Tale documento è concretamente adottato mediante regolamento del Consiglio dell’UE, proposto dalla Commissione e approvato dal Parlamento europeo.

[28] Per capire meglio il rapporto tra disciplina nazionale ed europea, cfr. T.F. Giupponi, L’equilibrio di bilancio in Italia, tra Stato costituzionale e integrazione europea, in A. Morrone (a cura di), La Costituzione finanziaria. La decisione di bilancio dello Stato costituzionale, Torino, 2015.

[29] «Il rendiconto generale dello Stato espone, nel conto del bilancio, le risultanze della gestione delle entrate e delle spese secondo la stessa struttura del bilancio di previsione. Esso è costruito, ai fini della valutazione delle politiche pubbliche di settore, sulla base della classificazione incrociata per funzioni-obiettivo, di cui all’articolo 1, comma 9, e per unità previsionali di base, suddivise per capitoli, in modo da consentire la valutazione economica e finanziaria delle risultanze di entrata e di spesa in relazione agli obiettivi stabiliti, agli indicatori di efficacia e di efficienza ed agli scopi delle principali leggi di spesa».

[30] Per un approfondimento della necessità di una riclassificazione ai sensi della disciplina europea, cfr. I. Visco, La governance economica europea. Riforma e implicazioni, in www.bancaditalia.it del 2011; G. Pitruzzella, Chi governa la finanza pubblica in Europa?, in Quad. cost., 2012, p. 20.

[31] Il documento di economia e finanza ‒ DEF (art. articolo 10 della legge 31 dicembre 2009 n. 196) è il principale strumento di programmazione economico-finanziaria del governo italiano, presentato annualmente entro il 10 aprile. Definisce gli obiettivi triennali di politica economica, debito, PIL e riforme, venendo trasmesso al Parlamento e all’Unione europea. La nota al documento di economia e finanza ‒ NADEF (art. articolo 10-bis della legge 31 dicembre 2009 n. 196) consente di aggiornare le previsioni economiche e di finanza pubblica in relazione alla maggiore stabilità e affidabilità delle informazioni disponibili sull’andamento del quadro macroeconomico, relativamente al primo e secondo trimestre dell’anno, rispetto a quelle utilizzate per il Def. In attesa della riforma del quadro della normativa contabile, a partire dal 2025 i suddetti documento sono stati sostituiti dal DFP ‒ Documento di Finanza Pubblica e dal Documento programmatico di finanza pubblica – DPFP (sul punto cfr. urly.it/31gd-d). Per una ricostruzione generale della normativa cfr. anche urly.it/31gd-f.

[32] Per un approfondimento, si rinvia a G. Rivosecchi, L’indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei, Padova, 2007, p. 46 ss.

[33] Un fenomeno simile sta già accadendo con riguardo agli investimenti sulla difesa dei singoli paesi membri europei, cfr, inter alia, urly.it/31gd-g.

[34] Inoltre, tutte le spese nazionali per il cofinanziamento dei programmi finanziati dall’UE saranno escluse dal calcolo delle spese di un governo.

[35] La ripartizione delle competenze tra Unione europea e Stati membri in materia di famiglia e politiche demografiche presenta effettivamente una duplice dimensione che riflette la complessità dell’architettura istituzionale europea. Da un lato, il diritto di famiglia rimane tradizionalmente una competenza esclusiva degli Stati membri, non essendo espressamente attribuita all’Unione né dagli articoli 3 e 4 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE) né dalle altre disposizioni dei Trattati. Tuttavia, dall’altro lato, le questioni demografiche si intrecciano inevitabilmente con la coesione sociale ed economica, che costituisce invece una competenza concorrente ai sensi dell’art. 4 TFUE. In questo ambito, l’Unione può intervenire o con misure di sostegno o consentendo politiche di bilancio adeguate, coordinando e completando l’azione degli Stati membri.