Rosario Salvatore Aitala
Presidente Aggiunto
Corte Penale Internazionale
Diritto internazionale: tramonto o eclissi? Il Centro Studi dedicato alla memoria del giudice Rosario Angelo Livatino pone un interrogativo impellente, inevitabile.
Nella contemporaneità l’incultura della violenza − evocata, minacciata e praticata − si afferma come misura primaria delle relazioni fra comunità, nazioni e Stati, e strumento principale di soluzione delle controversie economiche e politiche. Le relazioni internazionali per conseguenza si imbarbariscono. Vengono intraprese guerre illegali d’aggressione anche da parte di Stati membri permanenti del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, cui la Carta del 1945 rimette il ruolo di supremi guardiani della pace e dell’autorità della Carta stessa. Dilagano atrocità di massa governative, non di rado sostenute, giustificate, tollerate da altri Stati. Stermini, deportazioni, torture, persecuzioni di milioni di bambini e altri innocenti. Si perseguono prospettive di impunità. Giudici e procuratori internazionali, cui è rimesso l’accertamento dei crimini di massa, sono minacciati, vilipesi, sanzionati, condannati come terroristi o criminali, quasi nel silenzio generale. Il linguaggio pubblico attraversa una deriva di inciviltà e di brutalità. Esseri umani sono definiti “spazzatura”, “bestie”, “animali umani” per giustificarne la destinazione a terapie di purificazione o radicale eliminazione. Verbi come “massacrare”, “annientare”, “decimare”, “riportare all’età della pietra” impiegati da chi ha responsabilità pubbliche, evocano punizioni collettive e rivendicano massacri di civili inermi come azioni virtuose. Nella comunicazione dominante prevalgono i radicalismi. Sono azzerate sfumature e gradazioni. Il mondo è dipinto in forma binaria, secondo contrapposizioni estremizzanti e giudizi manichei. Bianco e nero. Giusto e sbagliato. Vero e falso. Fra il bene e il male non c’è più niente.
È ineludibile chiedersi che ne è di quelle regole di civiltà che la comunità internazionale si è progressivamente data nel Ventesimo secolo, con un culmine nel secondo dopoguerra, per arginare l’uso arbitrario della forza armata, moralizzare la condotta delle ostilità, prevenire e punire le atrocità di massa, proteggere e promuovere la dignità e i diritti fondamentali delle persone umane. E tuttavia, il quesito da cui muoviamo non sembra quello più corretto. Perché presuppone una proposizione sospetta di fallacia logica: “Poiché alcune norme internazionali sono violate, il diritto è in crisi”. E perché si articola sulla logica binaria. L’alternativa è solo apparente. Non si prospettano né tramonti né eclissi giuridiche. Ricorrono naufragi politici.
La formula “crisi del diritto internazionale” è declinata in più varianti: Il diritto internazionale è un teatro di cartapesta che dipinge come effettivo l’inesistente mondo delle regole universali elevando a diritto il non-diritto internazionale. Il diritto è importante ma fino a un certo punto, in tempo di guerra. Non bisogna abusare del diritto per giustificare un regime tirannico: vale a favore dei buoni, non dei cattivi contro i quali tutto è lecito. È espressione di un certo ordine politico mondiale e ne segue dunque le sorti. È geneticamente fragile, incapace di incidere sulla realtà e limitare il potere. Non è vero diritto perché non è dato un giudice sovranazionale che ne imponga l’osservanza. La guerra esprime il mistero del Male, dunque è indifferente a norme e istituzioni.
Per cominciare, una questione semantica. A quale diritto internazionale ci si riferisce? Non c’è un diritto internazionale inteso come corpo unico dal destino unitario. Il diritto internazionale è un complesso di norme che si trovano ovunque e costituisce una fittissima rete invisibile e imprescindibile che circonda le nostre vite in ogni ambito. Senza norme e istituzioni internazionali non sarebbe possibile misurare in modo coerente lo spazio e il tempo, comunicare e spostarsi fra punti diversi del globo, scambiare, produrre merci, consumare beni aventi riscontrabili caratteristiche qualitative e di sicurezza. Sono parte del diritto internazionale, per esempio, gli accordi del 1884 e del 1928 sul meridiano di Greenwich, i fusi orari e il “tempo universale”; l’Unione postale universale del 1964, l’Unione internazionale delle telecomunicazioni del 1865; la convenzione e gli accordi del 1883, 1891, 1947, 1958, 1967 sulle indicazioni geografiche dei beni alimentari; gli accordi di Bretton Woods del 1944 sul sistema monetario; le norme e le istituzioni che garantiscono navigazione marittima e aerea e il trasporto di persone e cose, fra cui l’Organizzazione dell’aviazione civile; le regole sulle caratteristiche qualitative e sicurezza degli alimenti e di altri beni di consumo; le norme e istituzioni su investimenti e commerci.
Queste norme in massima parte non hanno mai smesso di essere universalmente riconosciute e rispettate. L’ambito del diritto internazionale che vive tensioni e contrasti, e viene erroneamente identificato con l’intera disciplina, riguarda quei principi che limitando l’uso della forza armata, disciplinando la condotta delle ostilità e proteggendo i diritti inalienabili delle persone, si propongono di proteggere il mondo e gli esseri umani dagli abissi della guerra e dalle più ripugnanti degenerazioni del potere governativo.
Il grande studioso catanese Luigi Condorelli raffigurava il diritto internazionale come una tela di ragno, come ha ricordato Gabriele Della Morte: ciascuno dei fili che la compongono appare, di per sé, fragile, di modo che gli Stati caduti nella rete possano facilmente reciderlo (salvo, però, correre il rischio di restare impigliati altrove). Ma l’insieme dei fili, ciascuno dei quali è annodato agli altri, rende la tela sufficientemente solida e flessibile, di modo che gli Stati non possano del tutto liberarsene, ancorché siano in grado di danneggiarne la superficie in modo più o meno grave.
C’è di più. Esistono connessioni fra norme diverse del diritto internazionale, collegamenti di carattere politico. Quando gli Stati, per stare alla metafora di Condorelli, indeboliscono alcuni fili per perseguire interessi egoistici, rischiano di danneggiare la solidità di altri cui tengono, e pregiudicare la tenuta dell’intera rete che è garanzia per tutti perché impedisce che tracimino il caos e la violenza generalizzata. Se si violano e si irridono regolarmente le regole che vietano l’uso arbitrario della forza si indeboliscono altre norme, per esempio il principio di libera navigazione dei mari. Questo vale anche per gli Stati che osservano violazioni altrui. L’Italia, per esempio, dopo il Secondo conflitto ha sempre rispettato tanto i principi sull’uso della forza armata quanto quelli sulla libertà di navigazione. Essendo immersa nel Mediterraneo, priva di accesso agli oceani, povera di materie prime, grande potenza manifatturiera e quarto esportatore mondiale, ha ogni interesse a esprimersi contro l’abuso della violenza armata da parte di altri Stati e di adoperarsi per mettervi fine, per tutelare la propria sicurezza, i propri valori costituzionali, ma anche la libertà e l’ordine dei commerci per via marittima, per noi vitali.
Il sistema internazionale disciplina un “mondo di Stati”, espressione di Salvatore Zappalà, nel quale le unità elementari non sono esseri umani ma enti immateriali, prevalentemente Stati. Il grande Antonio Cassese spiegava che esiste un’asimmetria fra il livello di sviluppo dei sistemi interni e del sistema internazionale. Nelle comunità statali sono emerse norme che determinano quali condotte sono permesse ai consociati, quali doverose e quali proibite; e al tempo stesso sono comparsi corpi sociali organizzati permanenti che producono le regole, le attuano e ne accertano la violazione anche in via forzosa. Queste strutture sono dette “istituzioni”, termine che deriva dal latino instituĕre, (costituire, stabilire nell’uso), e identifica per conseguenza organismi e assetti stabilmente destinati alla cura del bene comune, alla prevenzione e alla soluzione dei conflitti.
Il sistema organizzativo internazionale invece non ha superato uno stato embrionale. Il potere resta frammentato, non è finora emersa un’istituzione, un’autorità universale comune ai popoli e sovraordinata agli Stati che accentri le tre funzioni tipiche della statualità. Mentre esiste una funzione internazionale di produzione delle norme, attraverso la consuetudine e gli accordi, l’attuazione delle regole e l’esecuzione delle decisioni che accertano violazioni restano principalmente affidate agli Stati. La difficile coercizione dei riottosi in ambito internazionale non compromette tuttavia il valore imperativo delle regole, allo stesso modo in cui il mancato arresto di un assassino latitante non ne fa un innocente, né rende inutili le indagini, il processo e i codici.
È del tutto illogico affermare che il diritto internazionale è in crisi perché ci sono Stati che violano certe norme muovendo guerre d’aggressione, occupando terre altrui, uccidendo e perseguitando innocenti. Equivale a dire, di fronte alla constatazione che il peccato dilaga nelle nostre società, che la responsabilità non è dei peccatori ma dei Comandamenti, perché nonostante essi si continua a uccidere, rubare, mentire. Se certi governi agiscono illegalmente e gli altri Stati lasciano fare, la bancarotta è politica, non giuridica. La crisi è morale. Il diritto non scompare sotto l’orizzonte, non è oscurato. Resta sempre lì, come un sole di mezzanotte nel giorno polare. Perché il diritto internazionale non è un costrutto artificiale. È politica. Si forma lentamente, goccia dopo goccia, attraverso trattati e la consuetudine, la ripetizione nel tempo di certe condotte da parte della generalità degli Stati accompagnata dalla convinzione della loro doverosità.
Gli Stati con le proprie azioni e omissioni possono realizzare pienamente e rafforzare le regole comuni o possono svilirle e logorarle, ma il diritto in quanto tale non si distrugge per l’arbitrio, il capriccio mutevole o l’immoralità di questo o di quel governo o dirigente politico. Ha una vita propria che prescinde dalla volontà degli Stati. La condotta imprudente dei governi, anche di grandi potenze particolarmente influenti per buona sorte non può facilmente compromettere le norme. Mentre i governi non di rado cercano di distorcere le regole a proprio favore, il diritto internazionale parla sempre con una sola voce, imparziale di fronte agli interessi egoistici di ciascuno. Lo sgretolarsi del sistema di prevenzione e soluzione dei conflitti armati e delle atrocità di massa non è conseguenza, ma origine delle fratture geopolitiche del presente. Diritto e politica stanno e cadono insieme.
Il cuore del diritto internazionale contemporaneo non nasce da un’illusione pacifista, né da esercizi di tecnicismo giuridico. Risulta da un trauma. Le tragiche degenerazioni delle guerre mondiali incoraggiarono gli Stati a suscitare regole, giudici, linguaggi, valori condivisi perché la violenza non restasse l’unica e primitiva legge. Quei principi e quelle norme costituiscono un sistema universale perché cristallizzano regole minime di civiltà, norme di moralità basilari. Il divieto di usare la forza armata salvo che nell’esercizio del «diritto naturale di autotutela», fondamento della comunità degli Stati e dello stadio attuale di civiltà, non fu invenzione estemporanea dei convenuti alla conferenza di San Francisco del 1945. Le macerie, la miseria, i lutti, l’odio che restavano dopo la Seconda guerra dimostravano che la guerra non è un mero intervallo di tormenti collettivi dopo i quali tutto torna a ricomporsi.
Il diritto internazionale umanitario è espressione di una «moralità da custodire anche in guerra», parole di Papa Francesco. Principi quasi ovvi che in un mondo ideale non sarebbe necessario ribadire. La proibizione di mezzi e di metodi di combattimento particolarmente atroci come gas velenosi, armi batteriologiche, tossiche, chimiche, l’impiego di bambini-soldato e la riduzione alla fame di popolazioni civili. La protezione umanitaria da assicurarsi a civili, non combattenti e beni non militari ruota intorno a quattro principi di immediata comprensibilità. Umanità: non si infliggano sofferenze superflue. Distinzione: non si usi la violenza contro persone e beni protetti. Proporzionalità: non si attacchi sapendo che si causeranno danni incidentali, cioè morti innocenti e distruzioni ingiustificate, smodati rispetto alle esigenze militari. Precauzione: si adotti qualsiasi accorgimento per risparmiare gli incolpevoli.
L’ordinamento internazionale non si è sviluppato verticalmente ma ha mantenuto carattere orizzontale. Non è affatto vero che quel sistema sia privo di giudici. Di tribunali internazionali ce ne sono più d’uno. Alcuni decidono controversie fra Stati e fra individui e Stati o organizzazioni internazionali, altri responsabilità penali per crimini internazionali. In quell’ordinamento, questo è il punto politico decisivo, i giudici primari degli Stati sono gli altri Stati. In un sistema in cui vige parità formale e non esiste un’istituzione superiore gli Stati devono assicurarsi che i propri pari onorino doveri e regole, condannare politicamente e isolare i trasgressori per persuaderli a comportarsi secondo diritto e morale. La politica, ha spiegato Lorenzo De Sio in un recente libro sulla crisi della democrazia, deve disporre di mezzi di “confinamento” che spingano i membri di una comunità al rispetto delle decisioni comuni. Quando è stata operata una scelta, se ai dissenzienti fosse permesso di disattenderla oppure di lasciare il gruppo, questo si disgregherebbe. Possiamo applicare la teoria del confinamento alle relazioni internazionali. Sebbene nello spazio internazionale i vincoli siano più deboli rispetto alle comunità nazionali, la storia dimostra che nessuno Stato può vivere da solo. Nessuno può agire da fuorilegge e sopravvivere a lungo se la maggior parte degli Stati reagiscono compattamente, confinandolo. Lo dimostra il successo della pressione di individui, Stati e organizzazioni internazionali che negli anni Settanta e Ottanta forzarono il Sudafrica segregazionista a cessare l’apartheid. Gli Stati per conseguenza non possono limitarsi a dire: “Non uccidiamo, non deportiamo, non perseguitiamo”. Devono denunciare, isolare, sanzionare politicamente chi irride i valori comuni. È una questione morale e politica. Morale perché le condizioni per i crimini e l’impunità di uno sono sempre anche la complicità, tolleranza, indifferenza o rassegnazione di tutti gli altri. Politica perché «il tempo e il caso raggiungono tutti» (Ecclesiaste, 9, 11). Tutti prima o poi possono essere oggetto di aggressioni o torti ingiusti e avere bisogno di norme e istituzioni. Difendere sempre le une e le altre è nell’interesse di ciascuno e di tutti.
Considerare guerre e atrocità di massa come mere manifestazioni di malvagità rischia di farle ritenerle inevitabili, soprannaturale conseguenza della corruzione della natura umana. Le une e le altre sono atti politici. Voluti, freddi, meditati. Espressione di un male umanissimo, impastato di politica. Il male è una scelta. L’uomo non versa sangue innocente di altri uomini costretto dall’ineluttabile. Opera e rinnova una scelta egoista e perversa. Il prepotente ritorno alla minaccia e uso della forza armata come primario metro delle relazioni internazionali è solo secondariamente un fenomeno di involuzione giuridica. Sta rovesciando un certo ordine geopolitico e soprattutto lo stadio contemporaneo della civiltà umana. Il germe di questo collasso era profondamente iscritto nei geni dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, che fu concepita come strumento di dominio dei pochi. Papa Leone nel messaggio indirizzato alla sessione plenaria della Pontificia Accademia delle Scienze Sociali dedicata agli Usi del potere, ha ricordato che l’ordine internazionale, come le vere democrazie, che non sono tirannie delle maggioranze o maschere del dominio elitario, devono fondarsi sulla persona umana e permettere la partecipazione democratica dei popoli alla vita internazionale. Di conseguenza, scrive il Pontefice, è necessario impedire che le concentrazioni di potere tecnologico, economico e militare in poche mani pregiudichino la pace. La centralità nell’organizzazione sociale dell’individuo, inteso come soggetto e come finalità primaria del diritto, si è sviluppata nelle scienze giuridiche e politologiche nei modelli politici e nella sottostante filosofia del potere che salvaguardano dall’onnipotenza dei governi e delle maggioranze parlamentari diritti fondamentali, libertà e dignità delle persone e altri valori contenuti in carte costituzionali pluraliste. Il legame necessario fra diritto e morale, ha scritto il costituzionalista Paolo Ridola, ha fatto da argine dopo la Seconda guerra al totalitarismo come male estremo della politica e caricato le costituzioni di un compito vitale di unificazione politica di società disomogenee e attraversate dal conflitto.
L’Organizzazione delle Nazioni Unite nei suoi ottant’anni di vita ha prevenuto una definitiva terza guerra mondiale, che non potremmo raccontare, ha governato la decolonizzazione e, attraverso il diritto internazionale, ha garantito stabilità. Questa istituzione resta l’alternativa migliore a un mondo alla mercè del caos e della forza brutale, ma è impolverata dal tempo, gira a vuoto. È profondamente inadeguata a rappresentare un mondo di centonovantatré Stati con potenze economiche e demografiche emergenti relegate alla marginalità, e vecchie grandi potenze non più tali che si ostinano a volere governare il mondo.
Gli inventori dell’Organizzazione hanno tradito la solenne promessa che inclusero nel Preambolo della Carta di San Francisco di «salvare le future generazioni dal flagello della guerra». La Carta del 1945, ha scritto Gabriele Della Morte, non delegò la forza ad un’autorità democratica ma a un direttorio militare formato delle potenze che sconfissero il nazifascismo, pensato per essere eterno, immodificabile. Gli Alleati assegnarono a sé stessi, associando la Cina, il doppio privilegio di un seggio permanente nel Consiglio di Sicurezza e del diritto di veto. Le grandi potenze, scrisse Ben Ferencz, patriarca della giustizia internazionale che perseguì i crimini nazisti come procuratore del tribunale militare americano di Norimberga, «quelle più in grado di mettere a rischio la pace, devono decidere quando l’uso della forza è legittimo: i falchi insistettero per essere i guardiani del pollaio». Il veto esercitato più volte dai membri permanenti per proteggere sé stessi e i propri alleati e clienti ha impedito all’organo di tutelare la pace e difendere i popoli vittime di atrocità di massa.
D’altronde, da quel legno storto, per dirla con Kant, non poteva ricavarsi nulla di perfettamente dritto. In questi decenni certi membri permanenti del Consiglio e loro alleati e clienti hanno abusato delle norme secondo dinamiche combinate che possiamo ricondurre alla fortunata metafora di Vittorio Foa. Torre, contrasto frontale: hanno usato la forza armata per curare interessi nazionali e proiettare potenza; e cavallo, elusione: hanno impiegato indirettamente in modo più o meno riservato e oscuro la violenza armata, continuando a dichiararsi campioni delle regole. Anche chi ha adottato regolarmente la prima tattica, ha sempre prestato la massima attenzione a mantenere in vita il sistema per sfruttarne i privilegi e rivendicato di rispettare le regole secondo interpretazioni posticce. Sempre di più, la mossa della torre è impiegata anche da chi dalle istituzioni multilaterali ha tratto duraturo potere politico internazionale e da chi alle Nazioni Unite deve l’esistenza. Scommessa assai rischiosa perché il caos è incontrollabile anche da chi si considera onnipotente.
«Al di là di ogni apparenza la violenza non avrà mai l’ultima parola», ha detto Papa Leone. L’ultima parola deve essere per la politica e la giustizia. Politica intesa come dimensione vitale dell’agire associato nella quale le unità elementari non sono i politici ma le persone, i loro diritti, i loro valori, le loro speranze. In quello spazio si incontrano politica, morale, diritto. Il rigetto delle guerre d’aggressione, della violenza indiscriminata e delle persecuzioni sono al tempo stesso questioni morali e politiche. Viceversa, l’abuso della persona umana è illegale e immorale insieme. La giustizia internazionale è attaccata e irrisa da certi governi. Un tentativo eversivo di ridurre al silenzio tutte le voci indipendenti e imparziali, per avere le mani libere. La Corte penale internazionale, che è oggetto di misure coercitive, fa paura. Non perché possa fermare gli eserciti o arrestare la mano del torturatore. I governi fanno le guerre e devono fare le paci. I tribunali né le une né le altre. La Corte però costringe chi muove soldati e carnefici a giustificarsi, a spiegare.
Nessuno ammette mai: “attacco perché sono più forte”, “uccido perché odio”, “invado perché voglio la terra altrui”. Tutti cercano una scusa, una legittimità, una propaganda. Ma così facendo riconoscono nel diritto che violano un bene superiore alla violenza. La Corte dice al mondo: “il potere non cancella la responsabilità”, “anche nella guerra c’è uno spazio per l’umanità”, “senza diritto e giustizia la forza sarebbe l’unica verità possibile, la storia la scriverebbero i vincitori e gli sconfitti sarebbero risucchiati dall’oblio”. La Corte costruisce memoria per ognuna delle vittime perché l’orrore non diventi anonimo. Spaventa i potenti perché risveglia le coscienze. È essa stessa la coscienza ostinata del mondo che dà il nome ai colpevoli. Anche, e soprattutto, in questi tempi disperati è necessario perseverare nella difesa del diritto e della giustizia. Strumenti imperfetti, fragili, insufficienti, unico presidio però della dignità umana. L’inferno, ha scritto Hobbes, è la verità vista troppo tardi.
