Pur se la Corte costituzionale, con la sentenza n. 51/2022 ha dichiarato non ammissibile il quesito referendario che puntava a rendere legale la coltivazione di piante da cui ricavare qualsiasi tipo di stupefacente, e ad abolire la reclusione per il traffico e lo spaccio delle droghe c.d. leggere, tuttavia non è venuto meno lo sforzo di alcune compagini per liberalizzare la droga in tale direzione all’ordine del giorno della Camera dei Deputati vi è un testo che riunisce varie proposte di legge.

Con questo convegno il Centro Studi ha inteso illustrare gli effetti delle principali sostanze stupefacenti, in particolare dei derivati della cannabis, e descrivere il profilo criminologico del traffico, internazionale e interno, della diffusione e del consumo delle droghe in Italia, replicando ai più frequenti luoghi comuni che si usano per sostenere la legalizzazione di quelle c.d. leggere, anche alla luce di quanto accaduto negli ordinamenti che hanno introdotto leggi permissive: nella consapevolezza che il pieno recupero della persona, sul quale sono impegnate da tempo le Comunità, l’incremento della consapevolezza dei danni derivanti da ogni tipo di sostanza, e il coraggio di affrontare la sfida educativa costituiscono i percorsi più idonei, unitamente all’adeguamento del quadro normativo, per fronteggiare una emergenza nascosta ma reale.

I saggi che seguono successivi affrontano:

–      con Francesco Farri, i profili di (in)efficienza dell’Ufficio per il processo, destinatario di una parte consistente della quota di risorse destinate alla giustizia dal PNRR;

–      con Manuel Ganarin, la Costituzione Apostolica Praedicate Evangelium Di Papa Francesco sulla riforma della curia romana;

–      con Daniela Bianchini, la questione dell’alienazione parentale e della “giustizia a misura di minore”, a margine di recenti pronunce di legittimità e delle Linee guida europee.

La Sezione Documenti contiene, infine, le memorie che giuristi del Centro Studi Rosario Livatino hanno contribuito a redigere, e che sono state depositate nei giudizi di ammissibilità dei quesiti referendari sull’omicidio del consenziente e sulla droga.

Alfredo Mantovano

L'articolo In questo numero proviene da L-JUS.

Sommario: 1. La droga nel mondo (2022) ‒ 2. Scienza e terapia ‒ 3. Contrasto e riciclaggio ‒ 4. Prevenzione e salute ‒ 5. Recupero e sviluppo.

Ringrazio il Presidente Ronco e saluto i partecipanti a questo incontro. Esprimo particolare gratitudine all’amico Alfredo Mantovano che ha accettato di buon grado la mia partecipazione remota. Per ragioni professionali il tema mi appassiona. Ma questa è solo parte della storia: partecipo volentieri all’evento soprattutto poiché, senza consultazione, centrate il dibattito su quattro concetti che mi stanno a cuore: scienza, contrasto, prevenzione, recupero. La coincidenza tra il vostro ed il mio pensiero mi permettete di addentrarmi subito nel tema, previa una breve introduzione sulla situazione della droga nel periodo attuale.

1. La droga nel mondo (2022)

Al momento noto tre novità. La più significativa concerne l’Afghanistan, negli anni scorsi il principale produttore di oppio (circa 80% della fornitura mondiale), usato dai talebani per finanziare la guerriglia. Ora al potere, il 3 aprile il leader Haibatullah Akhundzada annuncia: «la coltivazione del papavero è vietata in tutto il Paese. Chiunque in violazione, avrà la coltivazione distrutta e sarà punito secondo la legge islamica». Una decisione potenzialmente di grande portata, ma ancora difficile da interpretare. L’obiettivo può essere uno, oppure molteplice: adempiere a un convincimento di natura religiosa, e/o guadagnare apprezzamento internazionale, e/o ridurre la tossicodipendenza nazionale, e/o rivalutare il valore delle scorte, e/o facilitare lo sblocco delle risorse nazionali per ora sanzionate. Difficile da dire.

Secondo: importanti sono gli avvenimenti in Siria dove, a seguito della diminuzione degli scontri bellici, produzione e traffico di droga sono esplosi, ormai istituzionalizzati. Si tratta di hashish coltivato nella Valle di Beqaa, amfetamine destinate all’Europa, e Captagon per il Medio Oriente (Arabia Saudita). Terzo sviluppo: si riconfermano in crescita i traffici di cocaina attraverso l’Atlantico e poi lo Sahel, oggi immenso “buco nero” di sovversione (jihadism) e traffico (persone e droga). Questo da lato dell’offerta.

Vediamo il lato domanda. Dopo un decennio di esperienza nell’osservatorio internazionale di Vienna ritengo che l’attuale politica continua a limitare il danno alla salute.

Il consumo di droga è confermato tra 1 e 5% della popolazione (in relazione al paese di consumo, tipo di droga e frequenza d’uso), mentre l’uso di altre sostanze che causano dipendenza, tabacco e alcool, eccede il 25-30%. La droga uccide circa 600 mila persone l’anno nel mondo, mentre il tabacco causa 6 milioni di decessi, e l’alcool 3 milioni. Secondo i sostenitori del regime attuale (noi, raccolti in questa sala), questi dati confermano che l’attuale politica della droga (basata sulle convenzioni ONU) limita uso e decessi. Sulla base degli stessi dati gli oppositori ritengono che la droga è meno dannosa delle altre sostanze, e può essere legalizzata. Il dibattito inevitabilmente continua.

Le tendenze recenti confermano un altro aspetto della politica odierna, fortemente negativo: il sistema di controlli causa enormi benefici alla criminalità organizzata. Cifre da capogiro ripetute negli anni, che permettono ai legalizzatori di giustificare la loro causa: “gli Stati devono generare reddito tassando il libero commercio della droga, piuttosto che lasciarlo nelle tasche della mafia”. L’argomento fa presa sugli elettori: come controbatterlo?

Sono convinto che sia possibile ricalibrare la politica della droga per risolvere questo problema, senza causare rischio alla salute (legalizzandola). Salute e sicurezza non sono alternative, una rispetto all’altra. Entrambe sono prioritarie e lo Stato moderno può e deve proteggere entrambe. Per realizzare quest’obiettivo dobbiamo modificare i nostri comportamenti, come propongo più avanti, nella sezione dedicata al contrasto.

Ultimo aspetto introduttivo: dobbiamo andare oltre al dibattito droga controllata oppure libera, e pensare alla società globale.

La politica della droga deve essere più attenta ai bisogni della gente lungo l’intera catena del mercato, dai poveri agricoltori che la coltivano, ai disperati tossicodipendenti che la consumano, fino alla gente coinvolta nel fuoco incrociato: pensate alle migliaia di vittime in Messico, Filippine, Tailandia e così via. Le tendenze recenti aggiungono un senso di urgenza ai contenuti dei quattro pilastri proposti nell’ambito di questo convegno (scienza, contrasto, prevenzione, recupero).

2. Scienza e terapia

In primo luogo, la scienza deve giocare un ruolo chiave nella politica della droga. Non dobbiamo solo ridurre il danno causato da essa: dobbiamo sprigionare la sua capacità di fare del bene. Può sembrare un’idea radicale, ma in realtà risale alle origini del controllo narcotici. Secondo il Preambolo della Convenzione Unica ONU «l’uso medico degli stupefacenti è indispensabile per alleviare il dolore, (…) occorre assicurarne la disponibilità». Questo è il nobile obiettivo antiproibizionista della proibizione della droga, se mi permettete il ​​gioco di parole. La natura ha assegnato a ogni pianta funzioni a volte contrastanti. Farmaci antidolorifici (per esempio, la morfina), sono derivati dalla pianta che uccide di più: l’oppio. Eppure l’80% della morfina al mondo è somministrata ai malati in sei Paesi. Dobbiamo superare i fattori culturali, professionali e socio-economici che cospirano per negare a un malato nel terzo mondo i farmaci offerti ai ricchi.

Similmente, dobbiamo potenziare l’uso della cannabis terapeutica. Tra i 400 ingredienti c’è il cannabidiol, che è anti-dolorifico, efficace contro epilessia e sclerosi multipla. Dobbiamo lottare in modo costruttivo contro la lobby pro-droga che accantona i farmaci a base di cannabis (Dronabinol e Nabilone) e proclama il diritto di farsi una canna medicinale. Invito a prestare maggiore attenzione all’aspetto terapeutico della droga, per affrontare le sofferenze umane pur mantenendone il controllo, e non come una porta di servizio verso la legalizzazione della medesima (come rischia di diventare).

3. Contrasto e riciclaggio

Dobbiamo avere il coraggio di passare a un tipo di contrasto diverso dal passato, diventando seri nella lotta contro trafficanti e intermediari. Se questa osservazione sorprende taluni è necessario riflettere: i proventi illeciti della droga circolano liberamente nel sistema economico. Ho personalmente constatato che tutte le grandi banche internazionali sono state e rimangono coinvolte nel riciclaggio del denaro mafioso per centinaia di miliardi. Chi gestisce i miliardi dei clan mafiosi è impunito, mentre il tossicodipendente finisce in galera. Sembra un’osservazione banale, ma non lo è. Visitate una prigione negli USA, oppure in Brasile o tanti Paesi in Asia: piene di giovani (per lo più neri), parte tossici, parte spacciatori, parti detentori. Nelle visite a galere di mezzo mondo non ricordo di avere incontrato un singolo banchiere finito in carcere per riciclaggio dei proventi da droga. Eppure conosciamo le imputazioni contro Wachovia Bank (oggi parte di Well Fargo), incolpata di riciclare 420 miliardi di dollari da narcotici di Sinaloa, e poi lasciata andare senza punizione alcuna. E le accuse a Deutsche Bank, City Corp, HSBC, UBS e tante altre per miliardi di dollari ed euro. Riconosciamolo: i “banchieri-canaglia” non vanno in galera, il giovane con pochi grammi invece ci marcisce.

Il fallimento della lotta al riciclaggio non è uno scandalo soltanto in sé, in quanto permette ai gestori di attività illegali di godersi i redditi criminali che generano. Soprattutto danneggiano la reputazione della politica di controllo della droga. Quando parlo di contrasto ho in mente, certo, polizia, tribunali, carceri e così via. Ma c’è molto di più. Occorre contrastare non solo i banchieri, ma anche la lobby pro-droga che loro finanziano.

Negli Usa in particolare, e sempre di più in Europa, esistono gruppi di pressione capaci di mobilitare enormi somme per influenzare cittadinanza e Parlamenti contro le norme vigenti, in definitiva per votare in un possibile referendum, oppure influenzare i legislatori. Il business della cannabis legale, iniziato da piccoli produttori, è ora quotato in borsa. Ne fanno parte anche i grandi colossi farmaceutici, alimentari e del tabacco, per un giro di affari previsto che raggiunge qualche centinaio di miliardi di euro nel mondo. I narcos in occhiali scuri di Sinaloa sono sostituiti da finanzieri in colletto bianco di Wall Street, nella City, in una privatizzazione delle conseguenze economiche di un atto politico che socializza il danno alla salute.

Se non affrontiamo efficacemente la minaccia rappresentata dalla criminalità organizzata, dai “banchieri-canaglia” al loro servizio, e dalle lobby che li proteggono, le nostre società saranno tenute in ostaggio, e il controllo della droga sarà messo a repentaglio dai rinnovati appelli ad abolire le convenzioni ONU sulla droga.

4. Prevenzione e salute

Si può discutere senza fine come contrastare il commercio della droga, e come punirne le violazioni. A mio avviso la politica più efficace mira a prevenire il delitto. Riflettete su queste statistiche: in Svezia, Paese assai libero in costumi e comportamenti, la diffusione della cannabis tra gli studenti di scuola media è sotto il 25%. In Italia è sopra il 60%. Ebbene, alla domanda: “sapete che la cannabis è nociva alla salute?”, il 75% degli studenti svedesi risponde affermativamente, mentre solo il 25% degli italiani ne sono consapevoli. L’esperienza dimostra che i programmi di educazione civica in fatto di droga aiutano il giovane ad astenersi. Se la scuola è passiva, il giovane ne paga le conseguenze.

Per questo, propongo un approccio equilibrato. Le azioni di ridurre la coltivazione della droga e di interrompere i flussi illeciti sono vitali, ma non finiranno mai, a meno che non riduciamo il numero di tossicodipendenti che li alimenta. Ridistribuendo le risorse verso la prevenzione della domanda, rendiamo più sostenibile la repressione dell’offerta. Sembra un gioco di parole nuovamente, ma non lo è: più risorse a favore di prevenzione e recupero rendono le spese per il contrasto più efficaci. E non c’è misura preventiva più efficace di quelle condotte attraverso la famiglia e la scuola.

5. Recupero e sviluppo

Dopo anni di esperienza ONU raccomando di avviare i tossicodipendenti verso terapia, riabilitazione e programmi di riduzione del danno, non verso la prigione. I dati sulla recidiva sono convincenti: dall’esperienza di recupero viene fuori oltre metà dei malati, dal tunnel della detenzione non si esce praticamente mai. La salute è la partenza e anche la destinazione della politica della droga: in realtà molte società mancano di adeguati programmi di prevenzione, cura e reinserimento. A volte questo è il risultato di carenze economiche; più frequentemente è dovuto a decisioni politiche errate. Di conseguenza, i tossicodipendenti, a milioni, sono spinti ai margini della società, privati ​​delle cure mediche, esposti a condizioni (compresa la reclusione) che aggravano la condizione, mentre cantanti, modelle, imprenditori ed altri ricchi tossici entrano in cliniche private, in un diluvio di flash tv.

Anche il contesto socio-economico generale gioca un ruolo. A causa della (recente) crisi, ma soprattutto a causa di globalizzazione, la disparità di reddito cresce tra le Nazioni, e all’interno di esse. Mentre affrontare la tossicodipendenza non è priorità nei Paesi poveri, i Paesi ricchi sono in grado di stanziare risorse considerevoli. Se volete scoprire la severità del problema, visitate i bassifondi di Nairobi o Mombasa, dove folle di eroinomani vagano per le strade; o i vicoli di Bissau o Conakry, per vedere i soldatini (minorenni) di gruppi criminali stranieri, fumare il crack che si sono guadagnati fornendo la logistica locale alle spedizioni transnazionali; oppure visitate il Medio Oriente e del Sud-est asiatico dove cresce il consumo di droghe sintetiche, ora prodotte internamente.

In tutto il mondo, milioni di drogati (compresi i bambini) vengono mandati in prigione, non in cura. In alcuni Paesi, la terapia di liberazione dalla droga equivale a un trattamento crudele e disumano, l’equivalente della tortura. In certi Paesi i reati riguardanti gli stupefacenti comportano la condanna a morte, automatica; a volte i trafficanti vengono eliminate da sicari al di sopra della legge. Tutto ciò deve finire, altrimenti la reputazione della nostra visione politica in fatto di droga rimane macchiata e perdiamo forza di convincimento.

Per concludere e ricapitolare, sostengo il diritto alla salute, l’abbandono della criminalizzazione, la lotta ai “banchieri-canaglia”, la prevenzione attraverso la scuola, e l’assistenza al terzo mondo che si impegna sugli stessi programmi.

L'articolo Il contrasto internazionale al traffico e alla diffusione delle droghe proviene da L-JUS.

Sommario: 1. Introduzione ‒ 2. I motivi della diffusione della droga ‒ 3. Influenza della legislazione sulla diffusione degli stupefacenti ‒ 4. Policonsumo delle sostanze stupefacenti ‒ 5. La frammentazione funzionale del narcotraffico e della criminalità organizzata ‒ 6. Gli interventi della Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo ‒ 7. Conclusioni.

Ringrazio, preliminarmente, il Centro Studi Livatino e i colleghi Airoma e Mantovano per avermi dato questa possibilità, cioè quella di esprimere qualche considerazione su un tema che ritengo molto importante. Confesso anch’io la mia laicità nell’approccio alla tematica, ma in un senso diverso rispetto a quello evocato dal prof. Vescovi, che mi ha preceduto. Affronterò, infatti, per rispetto alla mia area di competenza professionale, le problematiche connesse ai reati di droga soltanto dal punto di vista investigativo e del contrasto a chi utilizza le sostanze stupefacenti per fare affari, per farne un business criminale.

1. Introduzione

Occorre partire da una, se pur brevissima, panoramica degli scenari nazionali (che sono, peraltro, strettamente connessi con gli orizzonti internazionali): questo ci permetterà di raggiungere un certo grado di conoscenza del fenomeno e, di conseguenza, di offrire una risposta alla domanda di fondo che aleggia in questo Convegno: gli elementi che scaturiscono dalle indagini penali inducono a confermare o a confutare l’assunto del pregevole libro che oggi presentiamo?

Un rapido sguardo al mercato delle sostanze stupefacenti permette di formulare una prima notazione: si è molto assottigliato il confine tra chi consuma e chi spaccia.

Accanto ai meccanismi della criminalità organizzata che prevedono, come vedremo, l’assegnazione di ruoli ben definiti e una strutturazione importante delle organizzazioni stesse, vi è un livello più “territoriale” che corrisponde alla parte visibile del fenomeno, quella che tutti noi ‒ come cittadini ‒ riusciamo a percepire per le strade quando ci imbattiamo in compravendite pressocché alla luce del sole.

Ebbene, i risultati delle indagini ci portano a cogliere questo avvicinamento delle figure coinvolte nel “negozio” criminale: il soggetto spacciatore spesso è anche un consumatore. O, meglio, il consumatore spesso diventa spacciatore per procurarsi la dose o per lucrare un guadagno da destinare all’acquisto di altre dosi o, in alcuni casi, per cercare di fare carriera, scalando le posizioni nella filiera dello spaccio.

Questa, a ben vedere, è una scelta che risulta funzionale alle logiche della criminalità organizzata: il clan ha interesse a utilizzare, per queste attività esposte sul territorio e, quindi, più indifese dal punto di vista dell’aggressione delle forze di polizia, soggetti che non sono intranei all’associazione per delinquere, né strettamente collegati alla parte alta della piramide dell’organizzazione criminale di tipo mafioso.

In altri termini, si realizza una sorta di outsourcing per cui agli stessi consumatori vengono affidate le mansioni di base: la distribuzione al dettaglio, il ruolo di vedetta nelle cosiddette “piazze di spaccio”, piccoli spostamenti di sostanze stupefacenti, ecc.

L’altro aspetto vantaggioso per l’organizzazione criminale è che si tratta di pedine sacrificabili, di soggetti che conoscono molto poco della architettura del clan e quindi, se finiscono arrestati, non possono rivelare nulla di significativamente compromettente per la tenuta del sodalizio.

L’ultima riflessione concerne il fatto che si tratta di soggetti già vulnerabili in partenza, che spesso non riescono neanche a rendersi conto del rischio di fronte al quale essi si pongono, una volta entrati in questo meccanismo: potranno essere fermati dalle forze di polizia e, se viene sequestrato il quantitativo di sostanza stupefacente loro assegnato per la vendita e per lo spaccio, dovranno rispondere a due padroni.

Da un lato, lo Stato li chiamerà a dare conto dell’aspetto penale del loro comportamento e, dall’altro, l’associazione criminale reclamerà l’estinzione del debito relativo alla sostanza stupefacente affidata e sequestrata.

Alla fine della espiazione della loro pena legale si troveranno gravati da un debito economico, o di altro tipo, che dovranno rifondere al clan di appartenenza: in altri termini, rimarranno purtroppo legati definitivamente a queste a logiche criminali (nonostante ogni pur impegnativo tentativo delle istituzioni di avviare meccanismi di riabilitazione sociale).

2. I motivi della diffusione della droga

A questo punto occorrerebbe svolgere uno specifico ragionamento sulle motivazioni per cui il fenomeno della diffusione della droga nella società odierna ha avuto una vistosa evoluzione. La brevità del tempo a disposizione permette solo di sottolineare che, accanto alle tante ragioni di ordine economico e sociale, un ruolo rilevante è rappresentato dai cosiddetti influencer, che imperversano sui social media, alimentando addirittura una certa faciloneria nell’utilizzazione di vari tipi di droga. In alcuni casi siffatta visione è trasferita nei testi delle canzoni che piacciono di più e che rappresentano, in qualche modo, uno stile di vita da emulare attraverso ritmi musicali moderni che legano nel riconoscimento sociale.

Un altro aspetto da considerare nell’analizzare la diffusione delle droghe è riferibile a macro-dinamiche e richiama il concetto, già accennato in premessa e molto diffuso tra gli studiosi e gli esperti del settore, secondo cui la criminalità organizzata ha, da tempo, acquisito forti logiche di business.

Per comprendere questo assunto potremmo, ad esempio, prendere come riferimento la figura del manager. Il manager di un’azienda si occupa di “piazzare” il proprio prodotto con tutti i mezzi, ma cerca anche di capire se il suo prodotto “tira”, nel senso che deve verificare se esso incontri i desideri del mercato. Deve, inoltre, assicurare un rapporto di utilità economica tra i costi e i ricavi; deve, ancora, considerare la rischiosità connessa all’attività lavorativa.

Quando uno o più profili tra quelli appena illustrati divengono poco profittevoli, l’azienda deve orientare la produzione verso altri beni.

Ebbene, questo è quello che avviene normalmente anche per gli affari della criminalità organizzata.

Lo si è potuto notare in maniera diacronica, e quindi col passare del tempo, non solo con riferimento alle sostanze stupefacenti, che hanno visto lo straordinario accrescimento delle tipologie offerte sul mercato, fino alle nuovissime sostanze sintetiche e psicoattive. Si tenga presente che negli anni 1990 esistevano duecentotrenta sostanze stupefacenti attenzionate dagli organi mondiali della sanità e anche delle forze di polizia, anche se quelle più diffuse in realtà erano quattro-cinque, tra le quali l’oppio, l’eroina e la cocaina, mentre adesso siamo di fronte a un catalogo di migliaia di sostanze stupefacenti di varia origine, come ha già illustrato benissimo il prof. Vescovi nell’intervento precedente, ma anche, più in generale, nell’ambito delle commodities che un’azienda criminale è in grado di offrire. Come è noto, la droga è solo uno dei tanti beni che può fornire; si pensi, ad esempio, al danaro, prestato a tassi usurari, alla fornitura di servizi di guardiania o di manodopera, a servizi di smaltimento di sostanze nocive, ecc.

3. Influenza della legislazione sulla diffusione degli stupefacenti

Anche l’intervento dei legislatori dei vari Paesi risulta tutt’altro che indifferente per la criminalità organizzata: quando, attraverso una norma di legge, un determinato comportamento viene penalizzato in maniera importante, ne risultano condizionate anche le scelte “economiche” della criminalità organizzata, attenta ad orientare i propri interessi verso obiettivi che massimizzino il profitto e minimizzino i pericoli di incappare nelle maglie degli investigatori.

Quando, ad esempio, il legislatore ha deciso che il contrabbando di sigarette doveva essere stroncato perché rappresentava una piaga sociale, al di là del danno economico che creava all’erario dello Stato e delle finanze europee, ha emanato una norma che ha attratto la competenza del reato di contrabbando organizzato verso il più incisivo sistema antimafia, affidandolo alle cure delle procure distrettuali antimafia e, di conseguenza, alla direzione nazionale antimafia, potenziando gli strumenti di contrasto verso questo settore.

Ebbene, quale è stata la risposta della criminalità organizzata? I gruppi contrabbandieri hanno ridotto la percentuale di “investimenti” in questo settore e hanno allocato risorse ed energie in altri Paesi, laddove non c’era una così elevata attenzione sul piano penalistico nei confronti di questo specifico ambito. E, sempre nel settore del contrabbando di TLE, è agevole riscontrare – in chiave comparativa tra i Paesi europei ‒che l’andamento su base annua di merce sequestrata, indicativa della diffusione del fenomeno, è direttamente proporzionale alla crescita dei valori di accise statali imposte: quando (o dove) sulle sigarette grava una tassazione rilevante, allora si registrano grandi flussi di TLE di contrabbando immessi sul territorio; quando (o dove), invece, il prelievo fiscale si abbassa, diminuendo la convenienza a ricorrere al circuito delle sigarette di contrabbando, si registra una contrazione di questo reato.

Sia consentito sottolineare, nuovamente, come tali comportamenti siano sorretti da una “visione” imprenditoriale sostanzialmente analoga a quella delle attività legali.

Non desta, infatti, sorpresa ‒ per proporre qui un esempio grossolano ‒ che allorquando il Governo si appresta ad introdurre un “superbollo” sulle auto di lusso (ed identifichi questa categoria nelle vetture con cilindrata superiore a duemilacinquecento cc) che i costruttori di automobili convertano la propria produzione, costruendo motori di duemilaquattrocentonovantanove di cilindrata, al solo scopo di porsi sotto questa soglia, offrendo così al mercato un prodotto più appetibile.

Un’altra caratteristica, per completare questa sintetica analisi del fenomeno, è costituita dalla constatazione che sempre più spesso – come risulta anche dall’ultimo report disponibile di UNODC ‒ sul mercato compaiono sostanze mixate di stupefacenti.

4. Policonsumo delle sostanze stupefacenti

Una traccia di quella che potremmo definire “morfologia plurale” è già nel testo (in più lavori del testo che noi stiamo qui presentando): possiamo dire che si assiste al policonsumo delle sostanze stupefacenti (lo stesso soggetto fa uso di sostanze stupefacenti di vario tipo) e non solo in successione nel tempo.

In altri termini, se sono veri gli aspetti ‒ ricordati nell’introduzione di Alfredo Mantovano e nell’intervento del prof. Vescovi ‒ relativi ad una progressione nell’uso delle sostanze stupefacenti, dalla cannabis e suoi derivati (non userò il termine di droghe leggere) verso droghe più potenti, è anche vero che si registra il contemporaneo uso di più sostanze considerate droghe nel mondo a partire dall’alcol a finire a queste di cui ci stiamo occupando.

Al policonsumo corrisponde, peraltro, una caratteristica importante delle organizzazioni criminali riscontrabile attraverso operatività tendenti a logiche di policriminalità.

Sempre più spesso le associazioni criminali, che prima si occupavano del commercio illegale di un solo tipo di sostanza stupefacente, mettono la loro rete di contatti criminali, il loro know how, le loro risorse umane e finanziarie al servizio di mercati diversi e di svariate tipologie di droga.

È un po’ il concetto del supermercato che soppianta la drogheria e che, per non perdere il cliente, offre nello stesso punto vendita più prodotti, in maniera da incontrare costantemente le esigenze e le preferenze del consumatore, impedendogli di rivolgersi altrove.

Addirittura, le avanzate capacità conseguite su questo piano dalla criminalità organizzata fanno sì che, ancora una volta proprio come avviene in un business legale, il consumatore venga – più o meno inconsapevolmente ‒ orientato verso il consumo di certi tipi di sostanze (spesso nuovi tipi di sostanze).

Un po’ quello che avviene, per fare un altro esempio, nel settore delle scommesse on line.

Il gioco nel nostro Paese è legale ed esistono delle strutture (autorizzate) deputate alla raccolta di puntate; l’erario statale ne trae grande beneficio attraverso i proventi di carattere tributario (tassazione delle vincite) ed extratributario (ossia il margine erariale residuo che si ottiene sottraendo dall’importo complessivo delle giocate le vincite pagate ai giocatori e l’aggio spettante al gestore del punto di gioco).

Come è noto, possiamo ironizzare richiamando quel noto concetto secondo il quale: è sempre il banco che vince.

Ma sappiamo, altrettanto bene, che all’ombra del gioco “legale” si diffonde, attraverso un parallelismo distorto di offerta, anche quello illegale che non viene certamente escluso come conseguenza di quello lecito per il semplice fatto che l’offerta “illegale”, appunto, è definita nell’ambito di un perimetro incompatibile con quello che può essere, per così dire: “certificato” – invece – dalle leggi di uno Stato.

Cosa offre in più il gioco illegale, tanto da renderlo maggiormente appetibile sul mercato, o comunque, irrinunciabile di fronte all’offerta rappresentata da quello legale?

Probabilmente maggiore anonimato, forse anche possibilità di credito, maggiori vincite…

Beh, gli aspetti sono svariati e molteplici. Gli orizzonti sono vasti se si pensa anche alle possibilità offerte dalle piattaforme internazionali di gioco on line, dove le azioni sinergiche della criminalità organizzata si concretizzano in ragione di una rete funzionale che vanta importanti snodi all’estero. Fenomeni di particolare rilevanza per chi come noi svolge costante monitoraggio e analisi dei vari gruppi della criminalità organizzata, in tutte le loro derivazioni. Attraverso queste piattaforme on line, e ricorrendo ai moderni strumenti digitali di analisi e profilazione, si realizza un sistema di “crime as a service”, un vero e proprio apparato di “e-service” criminale, nell’ambito del quale troviamo varie figure specializzate, concorrenti o direttamente organiche alle associazioni di tipo mafioso come la ‘ndrangheta, cosa nostra o la camorra, che sostengono le decisioni della struttura criminale orientandole verso il miglior bilancio di business.

Riuscire a profilare un utente significa conoscerlo, individuarne le caratteristiche soggettive per trasformarle in opportunità – di guadagno – sempre più accurate. Singolare è la capacità di individuare il “punto di dolore” di ciascun giocatore, cioè fino a quale somma quello specifico giocatore è disposto a perdere prima di “abbandonare”: oltre tale soglia quel giocatore non è più “redditizio”, perché non giocherà più e quindi lo si perde come cliente. Scenari simili possono fondatamente ipotizzarsi anche quando il tema dell’offerta illecita per l’associazione criminale “x” sia rappresentato dalle sostanze stupefacenti.

5. La frammentazione funzionale del narcotraffico e della criminalità organizzata

Un’altra grande caratteristica che è stata illustrata e che risulta essere comune al narcotraffico e a vari aspetti della criminalità organizzata è la frammentazione funzionale: dei processi di produzione, traffico e spaccio, ma anche dell’offerta. Lo scorso decennio ha visto emergere una concentrazione di gruppi criminali, dediti alle droghe, abbastanza consistente. Oggi si assiste a questa segmentazione, appunto, delle varie funzioni della catena, risposta di resilienza anche alle azioni di contrasto che, in questo modo, hanno meno possibilità di colpire l’intera struttura in modo incisivo.

Comparti autonomi, fatti di “attori” specializzati in una specifica attività: vengono definiti i professional.

In realtà, questo metodo non è una “invenzione” recente: vi è una sentenza molto nota agli addetti ai lavori (United States vs Bruno), relativa alla condanna di un gruppo organizzato e dedito allo spaccio di sostanze stupefacenti negli Stati Uniti d’America. Il sodalizio era composto da ottantotto persone e la difesa durante il dibattimento sostenne che non c’era una associazione criminale (più correttamente una “conspiracy”) perché le attività “to import, to sell and to possess” (cioè di importazione, di vendita e di possesso delle droghe) erano gestite da gruppi diversi i cui membri addirittura non si conoscevano tra di loro e, quindi, non si poteva parlare di un’unica associazione. Questa sentenza (che risale al 1939) affermò, invece, che l’associazione criminale esisteva e che i menzionati segmenti dell’azione delittuosa erano come gli anelli di un’unica catena, una “conspiracy chain”.

6. Gli interventi della Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo

Concludendo questa rapida carrellata è giunto il momento di illustrare che cosa fa la Direzione Nazionale antimafia e Antiterrorismo rispetto a queste attività delinquenziali. Ebbene, noi cerchiamo di fortificare e di potenziare l’azione di chi è in trincea o in prima linea; cerchiamo di far diventare Super Procuratori i magistrati che sul terreno combattono i fenomeni criminali, rappresentando una sorta di “booster”, una spinta in più che unisce le forze e moltiplica la capacità di contrasto.

Lo facciamo, da molti anni, operando soprattutto sui piani della cooperazione internazionale e dello sviluppo di nuove tecnologie: abbiamo intessuto rapporti importantissimi con le Procure omologhe alla nostra, le Procure generali e i vertici delle forze di polizia di circa sessanta Paesi nel mondo (in particolare, per quanto riguarda il fenomeno qui trattato, quelli dell’area dell’America latina ma anche del Nordafrica e dell’Asia).

Il nostro Paese ha una grande tradizione di contrasto al crimine organizzato e abbiamo acquisito un’autorevolezza che va naturalmente oltre le singole persone che rappresentano questi uffici: riusciamo a fornire ai Paesi con i quali collaboriamo aiuti sul piano strettamente giudiziario, ma anche una intensa attività di formazione.

Spianiamo la strada a rapporti cooperativi molto molto efficaci che permettono poi di realizzare quelle grandi operazioni di cui leggiamo sui giornali o che vediamo in televisione.

Sul piano dei numeri, per collegare all’attualità l’andamento dell’uso delle sostanze stupefacenti, la pandemia ha portato ad una netta diminuzione dei dati registrati: se nel 2017 le persone sottoposte ad indagine per il reato di associazione dedita a reati di droga erano circa quattordicimila, nel 2018 essi erano dodicimila, nel 2019 tredicimila; nel 2020 c’è stato un decremento (diecimila) e nel 2021 un ulteriore netto decremento (ottomila e quattrocento).

Va sottolineato come non vi sia stato un analogo decremento dei procedimenti penali che più o meno sono intorno ai 950 per ognuno degli anni sopra menzionati: se ne deduce che l’intervento repressivo, prima delle forze di polizia e poi della dalla magistratura, è sostanzialmente rimasto costante quello che è diminuito è il numero medio di persone indagate per ogni episodio criminoso.

Probabilmente la ragione è collegata alle restrizioni di spostamento in ambito nazionale: quindi i singoli criminali non si potevano riunire e comunque risultava più difficile – per gli investigatori ‒ far emergere tutti i contatti tra i vari correi, ma risultavano anche impediti o fortemente limitati i flussi in entrata nel nostro Paese da parte di soggetti partecipi di questo traffico criminale.

Per quanto riguarda i sequestri possiamo dire che, con riferimento al periodo pandemico, c’è stata una netta diminuzione dei sequestri di stupefacenti relativamente a tutte le sostanze tranne la cocaina; c’è stato, invece, un aumento dei sequestri delle piantine di canapa (non dei derivati della canapa ma delle piantine di canapa) e ciò lascerebbe ipotizzare una produzione potenziata sul territorio nazionale di questo tipo di sostanza.

7. Conclusioni

La rassegna sin qui presentata consente di provare a fornire una risposta alla domanda di fondo posta dal libro oggi presentato: se si depenalizzano le droghe, con riferimento ai soli cannabinoidi, si ottiene una riduzione delle attività criminali?

Devo dire che nell’ambito della mia ultratrentennale esperienza professionale non ho mai visto una associazione criminale di tipo mafioso o comunque dedita al narcotraffico su basi fortemente strutturate e con ramificazioni transnazionali (si pensi, ad esempio, agli appartenenti ai cults nigeriani o alle bande di albanesi) che abbia chiuso i battenti o abbia – come si suol dire in gergo commerciale ‒ “portato i libri in tribunale” per essere venuto meno l’oggetto della loro attività.

Come esposto sin qui, i gruppi criminali organizzati vivono di delitti e pianificano le loro attività sulla base delle opportunità di guadagno che i vari mercati illegali offrono. Per essere più precisi, il nostro legislatore, attraverso la previsione dell’articolo 416 bis del Codice penale, considera comportamento fortemente pericoloso e, quindi, da punire con la sanzione penale, anche l’esercizio di attività legali, quando esse siano poste in essere da associazioni che si avvalgano della forza di intimidazione del vincolo associativo e dalla condizione di assoggettamento e di omertà che ne deriva.

Tale previsione fotografa perfettamente l’attitudine imprenditoriale dei clan mafiosi o paramafiosi e contempla la possibilità che l’“oggetto sociale” dell’associazione criminale sia vario e persino mutevole.

Basti riflettere, ad esempio, come diversi gruppi criminali di tipo mafioso (occupantisi anche di smercio di droga) durante la pandemia hanno ampliato il novero delle attività gestite, e ‒ ferma restando la loro “ragione sociale” – hanno aggiunto nuovi traffici agli interessi delinquenziali già perseguiti, trasformandosi in negoziatori ed importatori di “mascherine” e altri dispositivi medicali o di protezione.

La descritta logica di business comporta, perciò che, accanto alla filiera di vendita ufficiale e legale di prodotti da fumo (tabacco), all’occorrenza (sulla base delle illustrate ragioni di convenienza economica) si attivi una rete “alternativa” illegale alimentata dal contrabbando di TLE; o che, accanto alle ricevitorie del lotto e agli altri canali autorizzati di gioco in presenza oppure on line, la criminalità organizzata gestisca “in proprio” reti e piattaforme illegali.

È, pertanto, ragionevole supporre che rendendo lecito il mercato dei cannabinoidi si verifichi un fenomeno del tutto simile a quelli appena descritti.

Il professore Vescovi, nel suo intervento ci ha detto che con un principio attivo THC (tetraidrocannabinolo) del quaranta/cinquanta per cento la sostanza stupefacente diviene molto pericolosa. Le risultanze scientifiche accolte sinora nei tribunali fissano allo 0,5% la percentuale oltre la quale si ritiene sussista un principio drogante. Partendo da tale riferimento scientifico, ipotizziamo che il legislatore decida che sia legale vendere, ad esempio, nelle farmacie, nei “sale e tabacchi” o in negozi specializzati, le sostanze derivanti dalla canapa con un THC fino all’1 per cento o poco più. È agevole immaginare che, in tale scenario, si apra un “mercato più specifico” per i gruppi criminali che attualmente si occupano di questa attività: essi venderanno prodotti caratterizzati da un THC superiore al “tetto legale”. E, inoltre, eserciteranno questa vendita con orario continuato (anche al di fuori degli orari di apertura dei rivenditori legali) oppure in luoghi diversi, più comodi per l’utente e più vicini alle sue necessità di consumo (ad esempio, nelle discoteche, nelle ludoteche, negli stadi o, addirittura, presso aziende e uffici dove assicureranno un funzionale delivery).

Altro probabile scenario (complementare a quello sopra riportato) potrà consistere nel trasformare il mercato dei cannabinoidi in secondario e focalizzare gli sforzi criminali verso la diffusione, soprattutto tra i minorenni, di nuove droghe, a cominciare dalle NSP come sta già avvenendo.

Ancora una volta, il crimine organizzato dimostrerà lungimiranza e skills imprenditoriali che gli consentiranno una efficace riconversione verso nuovi traffici illeciti, nuove imprese delinquenziali, pronto a sfruttare in tali nuove “avventure” i consolidati legami interpersonali, il controllo del territorio, la capacità di intimidazione e la riserva di violenza di cui è portatore.

Conclusivamente e lasciando ad altri ogni valutazione sul fatto che sia etico o meno che uno Stato consenta la diffusione di questo tipo di sostanza (considerando anche quali potrebbero essere i danni sulla salute degli assuntori e non solo) ritengo certo che la eventuale liberalizzazione delle droghe derivanti dalla canapa o di qualunque altro tipo di droga non farebbe altro che indurre i grossi gruppi criminali ad allocare altrove i loro interessi illeciti ovvero a modularli diversamente e, quindi, non diminuirebbe di un millimetro la capacità criminale e criminogena delle consorterie mafiose.

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Sommario: 1. Introduzione ‒ 2. Gli studi in materia di liberalizzazione degli stupefacenti ‒ 3. Gli effetti della diffusione delle droghe ‒ 4. La deriva drogastica ‒ 5. La diffusione degli stupefacenti mette in pericolo la sicurezza pubblica.

1. Introduzione

Come per il criminalista Raul Zaffaroni il crimine non esiste nella realtà, bensì è creato dalla legge^[1]; così per Szasz la droga e i suoi effetti di alterazione della coscienza non esistono nella realtà, ma sono creati dalla legge e da coloro che odiano i liberi e innocenti consumatori di sostanze innocue per la società^[2]. Contro i legislatori e i politici proibizionisti dovrebbe essere creato un crimine di odio, un hatecrime: perché coloro che odiano la libertà del singolo meritano una punizione per il crimine di odio contro i tossicodipendenti. Szasz è tassativo nelle sue conclusioni. Mentre l’opinione pubblica comune ritiene che la salute della società e degli individui sia messa in pericolo dall’uso degli stupefacenti, sarebbe vero il contrario: «la sicurezza dei cittadini è messa in pericolo da quei legislatori e uomini politici che, proibendo la vendita e il consumo dell’eroina, provocano i crimini connessi al mercato illegale che ne consegue»^[3]. Mentre le persone che lavorano e che si preoccupano della salute dei figli dichiarano che gli spacciatori sono degli ‘assassini’; che la tossicomania è una forma di genocidio, per Szasz invece: «gli spacciatori non fanno alcun male» e la tossicomania è «una espressione della libertà personale»^[4].

La pretesa legislativa di contenere la diffusione delle sostanze psicoattive tramite la medicina e il diritto partirebbe dalla falsa idea che si possa definire cosa siano la sanità mentale e fisica. I legislatori, i giudici e le persone comuni che considerano la droga pericolosa per la salute individuale e per l’ordinata vita civile sono colpevoli dell’accrescimento delle condotte criminali. Vittime dell’oppressione statale sono invece coloro che mettono in pericolo la propria salute, alimentano sub-culture criminali e sfuggono ai doveri di solidarietà sociale.

Questi paradossi controintuitivi e irrealistici non sono stati contrastati da molte persone degli strati alti della società e gli effetti del permissivismo si sono rovesciati sui deboli e sui poveri.

2. Gli studi in materia di liberalizzazione degli stupefacenti

Nel 1989 pubblicai un libro sul controllo penale degli stupefacenti^[5]. Feci perciò una ricerca approfondita della letteratura alta nella materia e constatai che, a parte i testi di commento alle leggi, che si limitavano all’esposizione pratica della disciplina, la gran parte degli studiosi impegnati si avvicinavano molto alle tesi di Szasz. Anche se non le sposavano appieno, se ne mostravano affascinati e proponevano riforme nel senso della liberalizzazione delle droghe, almeno di quelle c.d. leggere.

Addirittura Giuseppe Branca, Presidente della Corte Costituzionale dal 1969 al 1971, scrisse una Prefazione all’opera di Guido Blumir, sommo profeta delle droghe in area culturale italiana, intitolata “Con la scusa della droga”, in cui aderiva all’opinione di Blumir, scrivendo «per il sistema sono più pericolosi i consumatori (rivoluzionari, irrequieti, ecc.) che i venditori di droga, non è questa in sé, ma la speciale ‘devianza’ che ne deriva a preoccupare i detentori del potere»^[6].

Branca si mostrava così un sostenitore dell’ideologia del sospetto: chi fa il bene, o propone scelte orientate al bene (per esempio: non usate le droghe, perché fanno male alla salute), fa ciò non per le ragioni buone che dichiara, ma per stroncare l’innovatività rivoluzionaria di coloro che in modo innocente le consumano in un’aspirazione di libertà.

L’opinione della dottrina maggioritaria – di quella almeno che occupava gli spazi più importanti dell’Accademia e dei mezzi di comunicazione scientifica – era favorevole alla depenalizzazione delle droghe leggere. Lo scriveva sul Novissimo Digesto Italiano nel 1979 Luigi Stortoni: «La stessa sottoposizione a controllo di sostanze che non inducano effetti di intossicazione e di crisi di astinenza appare dovuta più a considerazioni moralistiche che a ragioni di tutela della salute, la quale non è da essa compromessa: così da auspicare almeno la depenalizzazione dell’uso di tali sostanze»^[7]. Anche un Autore solitamente moderato come Giovanni Maria Flick non si sottraeva al richiamo antimoralistico di Stortoni: dichiarava perciò in una monografia del 1979 che occorreva evitare di spendere motivazioni etiche per legittimare una politica repressiva dell’uso delle droghe. E ciò perché – diceva Flick – l’ordine morale non costituisce un valore esplicitamente delineato dalla Costituzione^[8].

Su questi presupposti si comprende perché giuristi come Adelmo Manna e Filippo Sgubbi, scrivendo nel 1991 un libro sotto la cura di Franco Bricola sulla riforma della legislazione penale in materia di stupefacenti del 1990 (d.p.r. 9 ottobre 1990, n. 309), si sarebbero pronunciati, in critica alla riforma, a favore di una politica criminale alternativa, di «graduale legalizzazione delle c.d. droghe leggere»^[9] e, sul lungo periodo, di «riesame in vista della eventuale legalizzazione delle c.d. droghe pesanti»^[10].

La legge, che pure introduceva nell’ordinamento un ampio sistema diretto alla riabilitazione dei tossicodipendenti, sottraendoli al rischio del carcere, sarebbe stata sospetta di incostituzionalità, perché contraria al principio di offensività, avendo riesumato la «vecchia categoria dell’ordine pubblico di polizia, quale vaghissimo concetto di sintesi delle condizioni essenziali di ordine e tranquillità di vita»^[11].

3. Gli effetti della diffusione delle droghe

Le parole di Sgubbi rendono noto con chiarezza in che misura la dottrina accademica dell’epoca fosse ostile al valore che l’ordine e la sicurezza pubblica hanno per la vita pacifica dei cittadini e per la tranquillità della società. Lo scopo del diritto, invero, e del diritto penale in specie, è garantire la supremazia della legge naturale e giuridica, affinché il bene comune sia garantito a beneficio dell’intera società: è il bene «di cui hanno diritto di beneficiare tutti i membri di una società»^[12].

La diffusione delle droghe costituisce uno dei fattori principali che deprimono l’habitus della sicurezza pubblica, che la disgregano intimamente, che alimentano le discordie e le risse, che pongono al vertice degli interessi la sopraffazione dei più violenti sulle persone fragili e vulnerabili.

I discorsi antiproibizionisti dei giuristi sono di conio ideologico, perché completamente distaccati dalla verità delle cose.

Se le droghe costituiscono un problema grave per centinaia di migliaia di persone – anzitutto per coloro che diventano tossicodipendenti – che vengono minati nella salute, perdono spesso la capacità lavorativa, sprecano le risorse migliori per la loro realizzazione personale, divengono dipendenti per la sopravvivenza o dalle contribuzioni dei familiari o, peggio e più frequentemente, dal ruolo di venditori a loro volta a terzi della droga, ebbene se ciò è vero – e non può essere messo in dubbio – uno scienziato del diritto è gravemente imprudente quando sostiene che le droghe [leggere] sono innocue e la loro pericolosità dipende dal fatto che la loro circolazione è vietata.

D’altra parte, la distinzione tra droghe c.d. leggere e pesanti è priva di valore dal punto di vista criminologico. Oltre al fatto ben risaputo che le droghe di minor effetto psicotropo costituiscono il ponte verso le droghe più dannose, va rilevato che le stesse droghe estratte dalle piante di canapa si sono evolute verso forme maggiormente pericolose per la salute.

Inoltre, l’evoluzione degli ultimi decenni ha mostrato come sia avvenuto un sostanziale mutamento nelle prassi che caratterizzano le varie fasi del ciclo della droga. I consumatori abituali, spesso in una strategia di “riduzione del danno”, invece di abbandonare l’uso delle sostanze tossiche, tendono a cambiarle continuamente, sostituendo quelle meno nocive a quelle più pesanti, perpetuando in questo modo lo stato di tossicodipendenza.

Infine, la tipologia delle droghe si è molto implementata, tra sostanze naturali e sostanze sintetiche, tra elaborazioni tecnologiche di farmaci in funzione stupefacente e continui aggiornamenti da parte delle organizzazioni criminali, sì che l’antica distinzione tra droga leggera e droga pesante è divenuta un ferro vecchio, assolutamente inadeguato a distinguere vari tipi di sostanze.

4. La deriva drogastica

Al di là, dunque, di droghe leggere e droghe pesanti, occorre domandarsi per quali motivi ancora oggi le stesse tesi antiproibizioniste siano riproposte con enfasi, con richieste di referendum abrogativi e con disegni di legge; nonché per quali motivi, invece, ancora oggi, gli uomini e le donne che hanno a cuore il futuro della nostra società e il destino dei giovani debbano contrastare la deriva drogastica.

Essa ormai è penetrata nel costume e nella vita delle persone più diverse, soprattutto delle nuove generazioni. La cultura ufficiale tende a mettere in disparte il problema: minima non curat praetor! Di tanto in tanto sui giornali appaiono notizie orribili: stupratori seriali che approfittano delle droghe per compiere violenze; incidenti stradali alle prime luci dell’alba che troncano la vita di interi gruppi di giovani; omicidi che trovano spiegazione nella disinibizione provocata dall’uso delle droghe!

Si è cercato con sforzi economici non modesti di creare un sistema medicale per la cura e la riabilitazione delle tossicodipendenze. Gruppi privati si sono impegnati con generosità, per il tempo dedicato, per il denaro speso, per i rischi corsi, anche di carattere penale, al fine di curare e riabilitare le persone cadute nell’addiction drogastica.

Di fronte a tanta generosità viene quasi difficile a un giurista parlare di questo tema. A che pro parlarne? Il diritto non può risolvere il problema.

É perfettamente vero; ma il giurista deve pronunciare parole di verità per mantenere in vita e per diffondere, contro il vociare di tutti coloro che, organizzati in file potenti, vogliono una libertà senza responsabilità, le ragioni della salute delle giovani generazioni e le ragioni dell’ordine sociale e giuridico.

Occorre agere contra l’idea, che si è impadronita anche della più aggiornata dottrina giuridica, che l’ordine morale non costituisce un valore tutelato dalla Costituzione. È  vero il contrario: l’art. 2 riconosce i diritti inviolabili dell’uomo, ma richiede al contempo l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica e economica e sociale; l’art. 3 tutela la pari dignità sociale di ogni persona davanti alla legge e impone alla Repubblica di rimuovere gli ostacoli che, limitando la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana; l’art. 4 riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto, ma proclama che ciascuno ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società. Non parliamo poi del Titolo II e del Titolo III della Costituzione, che tutelano i rapporti etico-sociali e i rapporti economici in un quadro in cui l’eticità conferisce le coordinate essenziali della disciplina giuridica.

Non è forse la solidarietà il principio che dà sostanza etica all’intero quadro costituzionale?

Riappropriandoci di questa idea forte che impregna la Costituzione, la correlazione reciproca tra l’uomo e la società nei loro rispettivi diritti e doveri, occorre ribadire con convinzione ciò che deve ridiventare normale nella concretezza storica della vita sociale. I singoli hanno dei doveri nei confronti della società, come quest’ultima ha dei doveri verso ciascuno di loro. Strappare da se stessi con un atto di libertà, vuoto di contenuto, per fini meramente ludici, la struttura portante degli atti che attuano concretamente le varie forme di collaborazione con gli altri uomini, consegnandosi al rischio all’autodissoluzione, significa sottrarsi in modo radicale e tendenzialmente irrimediabile ai più fondamentali doveri di solidarietà che derivano dall’intima natura sociale e giuridica della persona, dall’essenza della vita in comune e, da ultimo, dal profilo costituzionale concernente la realizzazione delle potenzialità della persona nella dimensione della solidarietà secondo il richiamo normativo dell’art. 2 della Carta fondamentale.

5. La diffusione degli stupefacenti mette in pericolo la sicurezza pubblica

L’abitudine drogastica e, poi, la vera e propria addiction alla droga, esprime il rifiuto del soggetto al riconoscersi nel contratto sociale significativo^[13], indebolendo la sicurezza pubblica e incrementando il compimento di attività criminali dei generi più diversi.

Il concetto di sicurezza, schernito da molti giuristi come simbolico, va rimesso in onore.

La sicurezza pubblica dà origine a tre ordini di esperienze essenziali per la pace sociale: l’esperienza di un ordine a cui è inerente un potere che gli fornisce stabilità; l’esperienza dei valori comunitari della solidarietà, della comunione e della condivisione; l’esperienza dei valori della pace e della concordia tra i cittadini, alla cui base sta il rispetto della dignità reciproca e dell’uguaglianza essenziale tra le persone.

I contegni drogastici generalizzati, soprattutto in ambienti giovanili, lacerano in modo devastante i valori complessi che si possono concettualmente ricondurre alla sicurezza pubblica. Essi sono fòmite di comportamenti devianti: gli effetti diretti sono il danno alla salute degli assuntori abituali; gli effetti indiretti sono la formazione di un humus sociale sempre più disgregato, da cui riesce facile alle organizzazioni criminali estrarre soggetti disponibili al traffico in grande quantità e alla commissione di delitti violenti per controllare e gestire i traffici illeciti.

Le sfere di libertà degli individui tra loro e di ciascuno con la società vanno regolati con razionalità.

Prive di razionalità sono le tesi liberistiche assolute che si sono affermate in Occidente al seguito dell’ondata individualista ed edonista che imperversa a partire dagli ultimi decenni del secolo XX.

Milton Friedman, maggiore rappresentante delle dottrine ultraliberiste della scuola di Chicago, concedeva, in un confronto con William Bennett, Alto Commissario contro il narcotraffico negli Stati Uniti, che la droga sia «una piaga che sta devastando la nostra società»^[14]; che essa «stia facendo a pezzi il nostro sistema, rovinando le vite di molti giovani e imponendo costi a coloro che sono i meno fortunati tra noi»^[15].

Nonostante ciò riteneva che il mantenimento di un’attitudine legislativa intesa a far valere l’illegalità della circolazione e del consumo delle droghe porti a «minacciare anche la libertà individuale»^[16], sì da sentirsi indotto a rovesciare la prospettiva, asserendo che, se «la droga è una tragedia per chi ne fa uso»^[17], «criminalizzare il suo consumo rende questa tragedia un disastro per l’intera società»^[18].

Bennett contestava al suo interlocutore il nichilismo di fondo che ne ispira il pensiero, come se la soluzione del problema della droga fosse «l’assenza di qualunque soluzione»^[19]. Il pretesto per non contrastare la droga sarebbe il suo eccessivo costo. Eliminate le leggi, il crimine dovrebbe scomparire e, azzerato il profitto del mercato clandestino tramite la legalizzazione e la distribuzione libera delle droghe, «le persone per bene»^[20] non sarebbero più infastidite dagli spacciatori.

Con tali asserti antiproibizionistici non ci si rende conto del fatto che i costi sociali della legalizzazione della droga in termini di salute collettiva sarebbero «così grandi da significare un disastro nazionale»^[21]. Bennett sottolineava ancora che il prezzo pagato per il consumo della droga dalla società americana, misurato in produttività perduta, in crescenti costi sanitari, in ricoveri di emergenza per overdose, in incidenti causati per intossicazione e in morti premature, costituiva un costo maggiore di quello che la società potesse permettersi di sopportare.

Ciò va ribadito con energia anche oggi.

A fronte del costo necessario per contrastare giuridicamente la diffusione della droga sta un costo sociale immenso recato dall’uso stesso degli stupefacenti, valutabile tanto in termini di danno immediato e diretto alle persone, quanto indiretto per le risorse che la società deve devolvere per la cura e la riabilitazione di tossicodipendenti, quanto ancora in termini di danno indiretto, non soltanto attuale, ma proiettato nel futuro, in relazione al disperdersi e all’estraniarsi dal patto sociale significativo di non trascurabili energie personali.

Ecco perché la battaglia contro le legalizzazioni per legge merita ancora oggi di essere combattuta.

^[1] R. Zaffaroni, Manual de Derecho Penal. Parte General, Buenos Aires, 2007, cap. I, passim, che sfocia nel cap. II in una definizione nichilistica di pena nel senso che essa è «(a) una coerción, (b) que impone una privación de derechos o un dolor, (c) que no repara ni restituye y (d) ni tampoco detiene las lesiones en curso ni neutraliza los peligros imminentes» (cap. II, p. 56).

^[2] T.S. Szasz, Ceremonial Chemistry. The ritual persecution of drugs, addicts and pushers, London, 1974, tr. it. Il mito della droga. La persecuzione rituale delle droghe, dei drogati e degli spacciatori, 2° ed. it., Milano, 1980.

^[3] Ibidem, p. 29.

^[4] Ibidem, p. 30.

^[5] M. Ronco, Il controllo penale degli stupefacenti. Verso la riforma della L. n. 685/75, Napoli, 1990.

^[6] G. Branca, Prefazione, in G. Blumir, Con la scusa della droga. Cosa ne pensa la gente. Come la usa il potere, Rimini, 1973.

^[7] L. Stortoni, Stupefacenti – diritto penale, in Novissimo Dig. It., XVIII, Torino, 1973, p. 579.

^[8] G.M. Flick, Droga e legge penale. Miti e realtà di una repressione, Milano, 1979, p. 140.

^[9] A. Manna, Legislazione «simbolica» e diritto penale: a proposito della recente riforma legislativa, in F. Bricola, G. Insolera (a cura di), La riforma della legislazione penale in materia di stupefacenti, Padova 1991, p. 52.

^[10] Ibidem, p. 53.

^[11] F. Sgubbi, Il bene giuridico e la legge di riforma in materia di stupefacenti, in La riforma della legislazione penale, cit., p. 69.

^[12] A. Millàn-Puellas, Sobre el hombre y la sociedad, Madrid, 1976, p. 107.

^[13] L’espressione è di M. Beluffi, Antropologia sociale dei comportamenti drogastici, in Droga e società italiana. Indagine del Centro nazionale di prevenzione e difesa sociale e dell’Amministrazione provinciale di Milano, Milano, 1974, p. 556 ss.

^[14] Contro la droga, quale libertà? – Usa: a confronto il Premio Nobel Friedman e l’Alto commissario contro il narcotraffico, Bennett, in La Stampa, 21 settembre 1989.

^[15] Ibidem.

^[16] Ibidem.

^[17] Ibidem.

^[18] Ibidem.

^[19] Ibidem.

^[20] Ibidem.

^[21] Ibidem.

L'articolo Perché vietare la circolazione e scongiurare l’uso di stupefacenti proviene da L-JUS.

Sommario: 1. Il potenziamento degli Uffici per il processo nell’ambito del PNRR – 2. La rilevanza del comparto Giustizia nel PNRR – 3. Il lacunoso approccio del PNRR ai bisogni economici della Giustizia in Italia – 4. La presumibile inefficienza degli Uffici per il processo rispetto al fine di risolvere il problema della lentezza della Giustizia in Italia – 4.1 L’omessa considerazione del problema delle strutturali carenze di organico dei tribunali – 4.2 I difetti intrinseci degli Uffici per il processo – 4.3. Le possibili alternative per l’utilizzo dei fondi ‒ 5. L’indesiderabile stravolgimento della funzione giudicante che si collega agli Uffici per il processo – 6. Conclusioni.

1. Il potenziamento degli Uffici per il processo nell’ambito del PNRR

L’Ufficio per il processo (UPP) è un istituto giuridico previsto dall’ordinamento italiano da circa dieci anni (cfr. art. 16 -octies del d.l. n. 179/2012) e che ha vissuto, negli ultimi mesi, una importante rivitalizzazione per effetto del PNRR.

Infatti, una parte delle somme del Piano è stata destinata al comparto Giustizia e la maggior parte di queste somme stanziate per il comparto Giustizia sono state destinate al potenziamento degli UPP.

L’esame dell’UPP in una prospettiva di finanza pubblica richiede, dunque, una riflessione che guardi alle ragioni per le quali il settore Giustizia ha meritato la destinazione di risorse in sede di PNRR e all’efficienza della destinazione che di queste somme è stata fatta.

2. La rilevanza del comparto Giustizia nel PNRR

Sotto il primo profilo, si può agevolmente osservare che la Giustizia è un settore chiave, non solo sul piano assiologico in quanto attiene ai diritti fondamentali dei cittadini, ma anche sul piano economico, perché incide sulla competitività del Paese. L’incertezza e l’inefficienza del sistema giudiziario rappresentano, infatti, fra le principali ragioni che scoraggiano i possibili investimenti privati – anche stranieri – in Italia, venendo così a costituire un decisivo fattore di freno per la crescita economica del Paese^[1].

Per questo motivo, il comparto Giustizia ha avuto pieno titolo a partecipare allo stanziamento di somme previsto dal PNRR.

Come noto, infatti, tale piano ha avuto e ha la funzione di “promuovere una robusta ripresa dell’economia europea” a seguito della pandemia e, in conformità con i regolamenti europei, ha dovuto concentrarsi su sei pilastri fondamentali (Transizione verde; Trasformazione digitale; Crescita intelligente, sostenibile e inclusiva; Coesione sociale e territoriale; Salute e resilienza economica, sociale e istituzionale; Politiche per le nuove generazioni, l’infanzia e i giovani). Per almeno tre di questi pilastri (la trasformazione digitale, la coesione sociale e la resilienza sociale e istituzionale) il comparto Giustizia risulta fondamentale.

3. Il lacunoso approccio del PNRR ai bisogni economici della Giustizia in Italia

Acclarato che si tratta di un settore chiave, occorre valutare se le somme stanziate siano state destinate in maniera efficiente. A tal fine, occorre individuare quali siano i principali problemi del settore e se le soluzioni fornite siano coerenti con la risoluzione degli stessi.

Possiamo accorpare in tre aree i problemi che affliggono il sistema della Giustizia in Italia:

1. problemi strutturali, che attengono all’ordinamento della Giustizia nel suo complesso: si tratta di quelle che vanno al cuore del potere giudiziario con il fine di minimizzare il rischio che si ripetano vicende simili agli scandali degli ultimi anni;
2. problemi tecnico-processuali, che riguardano la funzionalità dei riti e degli adempimenti processuali;
3. problemi strumentali, che attengono all’adeguatezza dei mezzi ai fini, cioè dei mezzi di cui è dotato l’apparato della Giustizia per fare effettivamente funzionare il sistema processuale delineato dai codici.

Le prime due tipologie di problemi si risolvono, generalmente, con riforme a costo zero, mentre è il terzo ambito quello che attiene al versante economico-finanziario.

Essendo il PNRR un documento di carattere essenzialmente economico-finanziario, e non un programma di Governo, esso avrebbe dovuto concentrarsi su quest’ultimo capitolo, ossia quello delle riforme da finanziarie volte a risolvere i problemi di dotazione dell’amministrazione della Giustizia dei mezzi strumentali necessari a raggiungere i fini assegnati dalla legge. Invece, scorrendo le pagine dedicate alla Giustizia, il grosso dell’elaborazione sembra dedicato alle altre due tipologie di problematiche, che attualmente si stanno traducendo sul piano normativo nella riforma Cartabia del processo penale e del processo civile, del CSM e negli altri progetti di riforma come ad esempio quello della giustizia tributaria.

Sembra non essersi pienamente compreso, in altre parole, che ciò che era richiesto in questa fase era una riflessione sui mezzi e sugli strumenti di cui sono dotati i Tribunali in Italia, non il tracciamento di un programma più o meno vago di riforme processuali e ordinamentali, materie che d’altronde secondo i Trattati esulano dalle competenze dell’Unione Europea che ha fornito i fondi.

Così, da un lato, il PNRR ha individuato il principale problema della Giustizia in Italia nella lentezza e scarsa informatizzazione dell’apparato. «Il sistema della giustizia italiana, caratterizzato da solide garanzie di autonomia e di indipendenza e da un alto profilo di professionalità dei magistrati, soffre di un fondamentale problema: quello dei tempi della celebrazione dei processi» (p. 58). «La lentezza dei processi, seppur ridottasi, è ancora eccessiva e deve essere maggiormente contenuta con interventi di riforma processuale e ordinamentale. A questi fini è necessario anche potenziare le risorse umane e le dotazioni strumentali e tecnologiche dell’intero sistema giudiziario» (p. 48). Dall’altro lato, ha ritenuto che il “fattore tempo” debba essere affrontato anzitutto tramite riforme tecnico-processuali, e quindi tendenzialmente a costo zero. Ciò probabilmente senza conferire sufficiente attenzione al dato per cui nessuna riforma tecnico-processuale, per quanto ben congegnata, funziona se la sua attuazione non viene demandata a un apparato di uomini e mezzi adeguato.

Da ciò sono discese almeno tre conseguenze rilevanti.

In primo luogo, si sono trascurate altre esigenze del comparto Giustizia che, invece, avrebbe richiesto di essere finanziate. Si pensi, solo per fare un esempio, all’esecuzione penale. Che esso attenga al versante dalla coesione sociale, ossia a uno dei pilastri del NGEU a livello europeo e del PNRR a livello nazionale, è obiettivamente incontestabile. Che il versante dell’esecuzione penale richieda interventi onerosi appare altrettanto incontestabile. L’occasione del Piano di ripresa avrebbe dovuto essere utilizzata anche e specificamente per rendere l’esecuzione della pena conforme ai principi costituzionali e sovranazionali^[2] e per realizzare appieno quella funzione rieducativa della pena richiesta dalla Costituzione. Eppure, tranne il finanziamento di centri e mediatori per la giustizia riparativa (con appena 4 milioni), non si è pensato all’acquisto di braccialetti elettronici, all’incremento di percorsi efficaci di rieducazione e reinserimento al lavoro, né alla costruzione di nuovi istituti penitenziari.

In secondo luogo, la constatazione che anche in quello che è essenzialmente l’unico campo economicamente rilevante preso in considerazione dal PNRR – ossia la lentezza dei processi – il problema sia stato ritenuto affrontabile prima di tutto sul piano della tecnica processuale ha condotto a una sottovalutazione dell’impegno economico necessario per farvi fronte. Così, le somme destinate al comparto giustizia nell’ambito del piano risultano relativamente ridotte: 2,3 miliardi, ossia appena l’1% del totale dei fondi, che viene indicato dal Governo in 222 miliardi.

Infine, la convenzione che il “fattore tempo” debba essere affrontato anzitutto tramite riforme tecnico-processuali ha fatto sì che la riflessione dedicata alla destinazione delle pur poche somme stanziate non sia stata altrettanto ampia – almeno a giudicare dal numero di pagine dedicate nel piano – rispetto a quella dedicata al programma governativo sulle riforme strutturali e tecnico-processuali. Così, le risorse stanziate per il comparto giustizia sono state destinate pressoché esclusivamente alla creazione degli “uffici per il processo” (p. 96: «Investimento in capitale umano per rafforzare l’Ufficio del Processo e superare le disparità tra tribunali»), da intendersi come «un team di personale qualificato di supporto, per agevolarlo nelle attività preparatorie del giudizio», quali «ricerca, studio, monitoraggio, gestione del ruolo, preparazione di bozze di provvedimenti» (pp. 62-64).

Niente di specifico, in altre parole, si è dedicato ad esempio alla digitalizzazione dei tribunali. Il piano prende in esame l’aspetto (p. 70), che specialmente per il comparto penale risulta di centrale importanza, ma nel momento dell’individuazione della destinazione delle risorse non dedica a ciò alcuno specifico stanziamento (p. 96), se non un rinvio generico ai fondi stanziati per la digitalizzazione della p.a. in generale (pag. 105). Da ciò sono discese conseguenze paradossali come, ad esempio, quella per cui il piano per la transizione digitale dell’amministrazione della giustizia penale (art. 2, commi 18 ss. della legge delega per la riforma della giustizia penale, n. 134/2021) è stato concepito senza coperture, cioè da realizzarsi «nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente». L’art. 2, comma 22 della legge delega, infatti, prevede espressamente che dall’attuazione della legge e dei decreti legislativi da essa previsti «non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica», salvo qualcosa attinente alla giustizia riparativa e – appunto – salvo quanto necessario per «l’attuazione delle disposizioni in materia di ufficio per il processo penale».

Lo stesso dicasi per la legge delega per la riforma del processo civile, n. 206/2021, la quale, al comma 38, prevede stanziamenti soltanto per l’aumento delle agevolazioni fiscali per la mediazione e – appunto – per l’implementazione degli Uffici per il processo.

4. La presumibile inefficienza degli Uffici per il processo rispetto al fine di risolvere il problema della lentezza della Giustizia in Italia

Si prendano, tuttavia, le mosse dalle premesse del PNRR, ossia che il problema della digitalizzazione dei Tribunali deve essere trattato unitariamente al resto della p.a. e che il principale problema della Giustizia in prospettiva economicamente valutabile sia la lentezza dei processi senza considerare altri versanti come, ad esempio, l’esecuzione penale. Date queste premesse, si tratta di valutare se il principale intervento promosso dal PNRR nel comparto giustizia, ossia il potenziamento degli UPP, sia idoneo ad affrontare efficacemente il problema per il quale esso è stato finanziato, ossia – come si è detto – la lentezza dei processi, l’accumulo di arretrati e la scarsa informatizzazione della macchina della Giustizia.

Per compiere questa valutazione occorre individuare le cause del problema che si intende risolvere e valutare se le soluzioni proposte sono idonee a rimuoverle. In questa prospettiva, è possibile concludere che probabilmente il potenziamento degli Uffici per il processo non è stata la soluzione migliore.

4.1 L’omessa considerazione del problema delle strutturali carenze di organico dei tribunali

Dall’esame dei dati, risulta che gli organici dei Tribunali italiani sono grandemente sottostimati rispetto alle esigenze della popolazione. Questo dato appare all’evidenza idoneo a incidere sulla lentezza dei processi e sull’accumulo di arretrato. Era, dunque, anzitutto su questo aspetto che doveva agire il PNRR per affrontare i problemi di mezzi strumentali che affliggono la giustizia in Italia e che hanno incidenza diretta sul problema, la lentezza dei processi, che il PNRR si proponeva di affrontare e risolvere. Eppure, niente di rilevante è stato fatto sul punto.

La Commissione per l’efficienza della giustizia presso il Consiglio d’Europa – Cepej ‒ nel rapporto European judicial systems. Efficiency and quality of justice del settembre 2020, con dati riferiti all’anno 2018[3], rileva (p. 48) che in Italia sono presenti circa 11,6 giudici ogni 100.000 abitanti, cioè appena la metà della media europea (21,4) e grandemente inferiore rispetto alla mediana (17,7), comprensiva dei Paesi non membri UE (ad es. i Paesi dell’ex URSS da una parte, e dall’altra parte i Paesi di common law, ove il ruolo sociale del giudice è ben diverso, come dimostrato dal salario che a essi viene riconosciuto, quasi quadruplo rispetto alla media, ivi, pag. 67 del rapporto 2020 e p. 123 del rapporto 2018).

Le stesse carenze strutturali riguardano il personale ausiliario, essenzialmente cancellieri e ufficiali giudiziari. Il rapporto Cepej 2018, alla p. 163, evidenzia come in Italia sono presenti appena 35 ausiliari ogni centomila abitanti, ossia ancora una volta circa la metà rispetto alla media europea (68,7) e comunque molti meno rispetto alla mediana europea (55,2). Il rapporto Cepej 2020 non risulta riprodurre un dato analitico sul punto,

Ancor più gravi le carenze dal lato delle Procure. Il rapporto Cepej 2020, European judicial systems. Efficiency and quality of justice, n. 26, 2018, p. 131, rileva per l’Italia 3,7 procuratori ogni centomila abitanti a fronte di una media di 12,13. Nel rapporto Cepej 2018 si evidenziava altresì come ciò si traducesse tra l’altro in un eccesso di casi affidati a ciascuno (1.737 a fronte della media europea di 578), dato peggiore in Europa se si eccettuava quello della Francia (ove però non vige l’obbligo di esercizio dell’azione penale, secondo il principio della opportunité des poursuites, di cui all’art. 40-1 del Code de Procédure Pénale), mentre non risulta che il rapporto 2020 specifichi analoga tipologia di dato. La possibile incidenza sul tasso di prescrizione dei reati di un dato del genere appare evidente.

A fronte di ciò, il Piano a p. 60 riconosce che «un incremento del numero dei magistrati e degli operatori del settore giustizia costituisce un fattore indispensabile, ancorché non sufficiente, per il conseguimento degli obiettivi», ma a tal fine non contiene alcuna misura aggiuntiva rispetto a quelle ordinarie, già previste a regime a prescindere dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, idonee a garantire nella sostanza l’annuale ricambio generazionale rispetto ai pensionamenti. In particolare, il Piano (p. 60) afferma che già sarebbero in atto sufficienti piani d’intervento per l’aumento del personale magistratuale e di cancelleria, ma non dà conto che i numeri di incremento di magistrati che esso prospetta (“600 unità”) corrispondono all’ordinario innesto di nuovi magistrati che avviene in due annualità (circa 300 per anno), e che – come lo stesso Piano ricorda – il concorso bandito nel 2019 non si è tenuto causa Covid.

In sintesi, il PNRR ha sostanzialmente omesso di confrontarsi con la prima, e più evidente, causa del problema che intendeva risolvere. E questo naturalmente non è un indice di efficienza nella decisione di allocazione delle somme a disposizione. In questa prospettiva, la constatazione che nella maggior parte degli ordinamenti stranieri che si ritengono più efficienti di quello italiano è presente un ufficio per il processo non risulta, all’evidenza, dirimente: infatti, se in tali Paesi la Giustizia è dotata di mezzi strumentali e di personale di ruolo come giudici e cancellieri superiori e più adeguati rispetto a quelli italiani, è ragionevole ritenere che sia questo il fattore che determina la maggiore efficienza del comparto Giustizia, non la mera presenza di un ufficio per il processo.

4.2 I difetti intrinseci degli Uffici per il processo

Per come è congegnato, inoltre, l’Ufficio per il processo italiano non appare idoneo a risolvere il problema della lentezza dei giudizi, né tanto meno a risolvere in modo stabile il problema dell’arretrato.

Di ciò lo stesso Piano sembra in qualche misura rendersi conto nella misura in cui concepisce gli Uffici per il processo come misura straordinaria per far fronte allo smaltimento dell’arretrato, senza garanzia di stabilizzazione dei medesimi (che sarà assicurata soltanto «se possibile», p. 63). Sennonché, se l’arretrato si è formato, l’assenza di interventi strutturali sulle cause che hanno contribuito a produrlo, come in particolare le carenze di organico, rendono del tutto logico ritenere che, quand’anche l’arretrato a oggi venga per ipotesi azzerato grazie agli UPP, esso di nuovo inizierà a formarsi nel momento in cui cessi la misura temporanea di potenziamento degli UPP stessi, se non vengono a regime aumentati i mezzi, in particolare il personale, di cui è dotata l’amministrazione della giustizia.

Al riguardo, è appena il caso di osservare che le assunzioni a tempo indeterminato di una parte di membri destinato agli UPP si sostituisce a immissioni già previste nei tribunali per le ordinarie funzioni di cancelleria. Invero, tanto il comma 28 della legge delega per la riforma della giustizia penale n. 134/2021, quanto il comma 41 della legge delega per la riforma della giustizia civile n. 206/2021, prevedono che il finanziamento dei nuovi contratti di assunzione a tempo indeterminato per l’immissione negli uffici del processo (che costituiscono una minima parte del personale assunto a tal fine, che invece avrà contratti a tempo determinato) avverrà riducendo l’autorizzazione di spesa e le previsioni di assunzioni di cui all’articolo 1, comma 860, della l. n. 178/2020, ove appunto già si prevedeva l’immissione in ruolo di personale da destinarsi alle cancellerie. Numeri alla mano, l’unica differenza è che fatti tutti i conteggi il numero complessivo delle assunzioni a tempo indeterminato diminuirà (269 in meno) e che la spesa continuerà ad essere la stessa (poiché tutti i nuovi immessi a tempo indeterminato negli UPP saranno classificati in area III collaboratori e non anche in area II coadiutori).

Inoltre, è dubbio anche che gli UPP sia idonei allo stesso fine transitorio di smaltire l’arretrato a oggi accumulato dai tribunali e dalle corti superiori. Infatti, essi sono formati per la massima parte da giovani inesperti della pratica della giustizia e, naturalmente, non sono abilitati a emettere decisioni in sostituzione dei giudici. Per cui, se i giudici e i cancellieri attualmente in funzione sono oberati per le ragioni di sottodimensionamento sopra evidenziate, è improbabile che essi dispongano del tempo necessario, da una parte, per formare i giovani membri degli UPP e, dall’altra parte, per prendere in carico le pratiche che gli UPP iniziano a istruire ma che i giudici, in ogni caso, devono conoscere e valutare personalmente prima di decidere (ci mancherebbe altro). Il problema della formazione, inoltre, è acuito dal fatto che non sempre i profili selezionati per gli Uffici per il processo sono idonei alle esigenze dell’amministrazione della Giustizia (si pensi ai posti assegnati ai laureati in scienze politiche o equiparati) ed è, inoltre, aggravato dalla circostanza che il ricambio di personale tra gli addetti all’ufficio per il processo è stato fin dai primi mesi frequente e molto rapido. Infatti, i giovani che hanno fatto domanda sono ben consapevoli del carattere temporaneo del loro impiego, sicché nonostante la significativa retribuzione sono sovente propensi a lasciare l’ufficio non appena rinvengono occasioni lavorative maggiormente stabili. Così, si apre uno scenario in cui giudici e cancellieri siano chiamati a dedicare a più riprese tempo alla formazione del personale dell’UPP, ogni volta dovendo ripartire pressoché integralmente da capo sia sul piano dei contenuti, sia sul piano della gestione dei rapporti umani che, come si sa, risulta anch’esso essenziale in caso di lavoro in equipe.

Sotto altro profilo, il temporaneo potenziamento degli UPP risulta temporalmente sfasato rispetto all’entrata in funzione dei 600 nuovi giudici di cui parla in PNRR (e che peraltro si sono visti corrispondere essenzialmente all’ordinario ricambio generazionale). Per loro, infatti, la presa di servizio dopo l’uditorato avverrà più o meno contestualmente alla conclusione dei contratti dei giovani membri dell’UPP.

4.3 Le possibili alternative per l’utilizzo dei fondi

Si potrebbe obiettare che la sopra manifestata esigenza di incrementare stabilmente l’organico magistratuale e di cancelleria non sarebbe stata realizzabile tramite i fondi del PNRR, caratterizzati da intrinseca temporaneità di utilizzo.

Sennonché, sarebbe stata concepibile la creazione di un fondo per stanziamenti a lungo termine e, in questa prospettiva, con i 2,3 miliardi destinati al temporaneo potenziamento degli UPP sarebbe stato presumibilmente possibile garantire la copertura degli stipendi per un’intera carriera di circa 400/500 nuovi magistrati. Rifacendosi ai dati del rapporto Cepej 2018, che quantificano in 56.000 Euro lo stipendio lordo di un magistrato di prima nomina e in 187.000 lo stipendio lordo di un magistrato di Cassazione; ipotizzando una carriera di quarant’anni; e approssimando le progressioni di stipendio come imputazione di uno stipendio di 56.000 per vent’anni e di uno stipendio di 187.000 per altri vent’anni (sebbene in verità molti magistrati mai raggiungano tale fascia stipendiale); si ottiene che la carriera di un magistrato costa allo Stato approssimativamente 5 milioni di Euro. Il rapporto Cepej 2020 non riporta analoghi dati in valore assoluto, ma sembra possibile assumere tale importo come base di un calcolo ragionevole, ancorché approssimato. Sulla base di ciò, è possibile affermare che, con i 2,3 miliardi di Euro stanziati dal PNRR, sarebbe stato possibile garantire gli stipendi per l’intera carriera di oltre 450 magistrati. Numeri ancora maggiori se ripartiti tra personale giudicante e di cancelleria.

Né si dica, al riguardo, che l’utilizzo dei fondi del PNRR precludeva la stipula di contratti a tempo indeterminato. Sebbene tale spiegazione sia diffusa, specialmente a livello ministeriale, non risulta che alcuna fonte normativa di livello europeo contenga preclusioni in tal senso. Così, il vincolo all’utilizzo delle somme nell’arco di tempo di durata del piano e il carattere temporaneo del piano stesso non avrebbe precluso, con i dovuti strumenti contabili, di accantonare le somme per la stipula di contratti a tempo indeterminato, quando il raggiungimento degli obiettivi del piano e degli obiettivi delineati a livello europeo rendesse necessaria l’adozione di una forma di investimento di questo genere e a condizione, naturalmente, che i rapporti lavorativi di cui si discute fossero avviati durante il periodo di operatività del piano.

Ad ogni modo, anche a opinare diversamente, ossia ritenendo che il carattere temporaneo del piano avesse richiesto l’immediata spesa degli interi importi stanziati nel solo arco temporale previsto dal PNRR, per smaltire l’arretrato pregresso senza preoccuparsi di creare una situazione futura che limitasse i rischi di nuovi accumuli, sarebbe stato più razionale incentivare economicamente la permanenza in servizio per alcuni anni di magistrati e cancellieri pensionabili, ferme ovviamente restando le nuove assunzioni a regime. Non sarebbe così mancata quell’esperienza che, invece, intrinsecamente caratterizza il personale immesso negli UPP. Si tratta, del resto, di un sistema già sperimentato per la sezione tributaria della Corte di cassazione, in seno alla quale ha prodotto risultati apprezzabili anche e specificamente in punto di riduzione dell’arretrato. Si sarebbe evitata, altresì, la moltiplicazione dei tempi dedicati alla formazione causata dalle frequenti dimissioni degli addetti che trovano nel frattempo impieghi più stabili.

Vero è che, come detto, l’implementazione degli UPP fornisce occupazione tendenzialmente ai giovani e, in questo, ha una funzione sociale aggiuntiva che gli incentivi alla permanenza a lavoro non hanno. Si tratta, tuttavia, di una esternalità positiva che non ha manifesta diretta attinenza con il fine per cui l’istituto viene utilizzato e che, pertanto, non dovrebbe avere rilevanza dirimente nella valutazione di efficienza dell’investimento che si deve compiere. Sotto altro profilo, pare evidente che non debbano essere i comparti ad alta sensibilità istituzionale e sociale e ad alto tasso di specializzazione quelli da sfruttare per l’introduzione di misure mosse dalla finalità di contrasto alla disoccupazione giovanile.

In ogni caso, poi, si tratterebbe pur sempre di una esternalità positiva avente carattere transitorio, poiché concluso il periodo temporaneo di durata del contratto a tempo determinato i problemi occupazionali si porrebbero nuovamente e non sarebbero risolti dagli eventuali punteggi ulteriori concessi agli ex membri di UPP ai fini dei concorsi pubblici e dei periodi di praticantato (art. 11, c. 4 del d.l. n. 80/2011).

In altre parole, con i fondi del PNRR i giovani avrebbero meritato di più di quanto è stato loro accordato con il potenziamento degli UPP: avrebbero meritato più posti di ruolo nelle file dell’amministrazione della Giustizia, come magistrati o come cancellieri e segretari.

5. L’indesiderabile stravolgimento della funzione giudicante che si collega agli Uffici per il processo

Sembra, pertanto, possibile concludere che il potenziamento degli UPP non sia misura del tutto idonea a conseguire in modo efficiente le finalità per le quali essa è stata finanziata.

A questo deve aggiungersi che, sul piano istituzionale, il potenziamento degli UPP sembra andare in una direzione non del tutto neutrale rispetto al ruolo del giudice.

Il giudice comune deve trattare molte questioni e confrontare costantemente i fatti con il diritto; non deve concentrarsi su poche questioni della massima importanza giuridica, spesso scisse rispetto alla ricostruzione fattuale o processuale, come avviene ad esempio per i giudici costituzionali o delle corti sovranazionali, per i quali l’ufficio processuale concettualmente nasce e si manifesta come strumento appropriato.

Ciò che serve ai giudici non è tanto un ufficio di studiosi o tirocinanti cui far svolgere ricerche giurisprudenziali, o cui affidare un primo esame dei fascicoli: è potersi concentrare personalmente su tali attività con serietà e serenità, in modo tale da emettere decisioni destinate a essere confermate negli eventuali successivi gradi di giudizio (un criterio di resistenza purtroppo attualmente estraneo ai criteri di valutazione dei magistrati).

Al contrario, la scelta di potenziare l’Ufficio per il processo anche per i giudici comuni sembra andare nella direzione di sezionare l’attività giudicante in più tronconi separati che soltanto nella fase finale dovrebbero trovare la sintesi da parte del giudicante.

Invece, nell’attività del giudice la riconduzione in capo a una stessa persona di tutte le fasi dell’attività decisoria ‒ esame del fatto, applicazione del diritto al fatto, motivazione dei provvedimenti – deve considerarsi fondamentale per la giustizia sostanziale delle decisioni, e costituisce la base del proficuo confronto con i colleghi nei casi in cui l’ordinamento richieda la decisione collegiale. Così, il giudice comune non dovrebbe trasformarsi nel supervisore dell’attività di giovani collaboratori, cui delegare tronconi della propria attività ‒ a un componente dello staff l’istruttoria, a un altro la ricerca giuridica, a un altro ancora la scrittura della bozza del provvedimento ‒ per poi compiere la sintesi finale.

Ciò appare evidente per la giustizia penale, dove il principio dell’immediatezza assume rilievo centrale, ma lo è nondimeno per la giustizia civile. Compartimentalizzare le varie attività per affidarle a diverse persone, e riservare al giudice un ruolo di sintesi equivale a scollegare le fasi del sillogismo giudiziario, a comprometterne logicità e attendibilità, a complicare la percezione complessiva della causa su cui dovrebbe basarsi la pronuncia di giustizia, e in definitiva a mettere in discussione le radici del basilare principio che ispira l’attività giudiziaria, riassunto da secoli dal brocardo “narra mihi factum dabo tibi ius”.

Né sembra necessario l’Ufficio per il processo per liberare il giudice dagli incombenti che sono stati definiti “mangia-tempo”, come «dagli oneri di organizzazione, di monitoraggio continuo delle istanze, di gestione in senso stretto»^[4]. Per essi, infatti, è sufficiente la cancelleria. D’altronde, si osserva che l’accollo ai giudici di tali incombenti “mangia-tempo” dipende dalla “mancanza cronica di risorse”: per cui sono tali risorse a dover essere rimpinguate, non nuove strutture a cui affidare compiti ibridi che non attengono soltanto agli adempimenti segretariali, che dovrebbero per definizione pertenere alla cancelleria, ma anche a veri e propri tronconi dell’attività giudicante, come spiegato dal d.l. n. 80/2021 e dalle leggi delega per la riforma dei sistemi giudiziari civile e penale. Invero, sia l’art. 1, c. 26, lett. b), n. 1) della l. n. 134/2021 per la riforma del processo penale, sia l’art. 1, c. 18, lett. b), n. 1) della l. n. 206/2021 per la riforma del processo civile assegnano ai funzionari dell’Ufficio per il processo i compiti di studio del fascicolo, di preparazione delle udienze, di approfondimento giurisprudenziale e dottrinale e di elaborazione delle minute dei provvedimenti.

Ora, è lecito dubitare che tali attività debbano considerarsi “mangia-tempo” per un magistrato. Il magistrato deve studiare il fascicolo personalmente, non limitarsi a farselo raccontare da un giovane neo-laureato che, per sua natura, di regola non è in grado di cogliere le questioni fattuali e giuridiche rilevanti per la decisione.

Lo stesso dicasi per le ricerche giurisprudenziali, le quali implicano una previa corretta identificazione delle questioni giuridiche rilevanti che, di norma, richiede l’esperienza di un giurista maturo per poter essere affrontata in modo adeguato al fine di rendere giustizia, senza contare che anche risolto il problema dell’individuazione delle questioni e impostazione della ricerca la corretta comprensione dei contenuti giurisprudenziali nei casi controversi non risulta sempre agevole per giovani neo-laureati.

Sotto altro profilo, i mezzi informatici fanno sì che la redazione dell’intestazione dei provvedimenti sia ormai una questione di pochi istanti, mentre se per redazione della minuta dei provvedimenti deve intendersi un quid pluris risulta evidente come essa non possa che permanere nelle prerogative della persona chiamata a decidere.

Almeno per quanto attiene ai giudizi di merito, poi, ciò vale senz’altro anche per quella parte del provvedimento che riguarda la ricostruzione del fatto, posto che essa ha carattere delicatissimo anche in vista del possibile controllo di legittimità garantito dalla Costituzione e per il quale, come noto e salvo casi eccezionali, il fatto come ricostruito dai giudici di merito rimane insindacabile.

Per i giudizi di legittimità, poi, i protocolli d’intesa con il CNF dovrebbero assicurare che già le parti forniscano la sintesi dei motivi necessaria al fine di redigere la parte meramente rappresentativa della decisione, prendendo in certa misura il posto di quel quesito di diritto (art. 366-bis c.p.c.), che buoni risultati poteva produrre anche sul piano dell’efficienza della decisione, oltre che su quello della chiarezza degli atti e delle richieste, se non fosse stato prematuramente abrogato dopo appena tre anni dalla sua introduzione. Il rischio è che, delegando tali aspetti a giovani funzionari, il tempo che il giudice scrupoloso e consapevole della delicatezza del proprio ruolo deve impiegare per il necessario controllo della loro attività sia superiore al risparmio che avrebbe svolgendole direttamente di persona.

Neppure pare essere l’Ufficio per il processo l’istituto giuridico appropriato per soddisfare le esigenze, talora espresse, che il giudice abbia di persone con cui confrontarsi per la soluzione dei casi che gli sono affidati. Nei gradi di giudizio successivi al primo vige infatti una regola di collegialità della formazione dell’organo giudicante che già soddisfa questa esigenza, mentre nei primi gradi da anni l’ordinamento processuale tende a svilire il ruolo della collegialità riducendone gli ambiti applicativi a favore della composizione monocratica.

Se l’esigenza di confronto si pone, la soluzione è dunque recuperare spazio alla collegialità inter pares, non affidarsi al confronto con giovani neolaureati o comunque inesperti, per quanto motivati e volenterosi. Ciò non sembra giovare né alla qualità della decisione, né conseguentemente al rafforzamento della legittimazione sociale del settore Giustizia in Italia.

Per altro verso, per alcune attività giudicanti meramente seriali i tempi appaiono giù maturi per una piena automatizzazione: si pensi all’emissione di decreti ingiuntivi richiesti per mancato pagamento di fatture, in un’epoca di fatture digitali in cui tutti i dati risultano già informatizzati.

In altre parole, dietro al potenziamento degli Uffici per il processo sembra vi sia una surrettizia ma profonda “revisione” del ruolo del giudice che non può essere condivisa e tanto meno può essere condivisa in un contesto, come quello attuale, che guarda a un futuro in cui la digitalizzazione metterà a disposizione strumenti, non solo di ricerca, ma anche decisionali che richiederanno nelle ipotesi di intervento di un giudice “umano” di valorizzare ancor di più la specificità della capacità giudicante propria dell’uomo, in quanto suscettibile di visione e sintesi unitaria, rispetto a quella robotizzata, per sua natura asettica e compartimentalizzata e appropriata per fattispecie seriali che già allo stato attuale probabilmente non rendono indispensabile l’intervento dell’uomo.

Si potrebbe osservare, anzi, che la funzione degli Uffici per il processo di organizzare banche dati dettagliate della giurisprudenza di merito, ricostruendo una casistica più possibile capillare delle soluzioni conferite alle varie tipologie di fatti concreti, può costituire il primo tassello per la creazione di un sistema automatizzato di decisioni giudiziarie che va ben oltre le ipotesi sopra indicate di atti seriali per avvicinarsi, piuttosto e potenzialmente, a un modello già sviluppato in Cina e sulla cui idoneità a soddisfare le esigenze di giustizia è lecito nutrice più di un dubbio.

6. Conclusioni

Per tutti i motivi sopra esposti, alla domanda introduttiva del convegno, se cioè gli Uffici per il processo siano una vera opportunità di giustizia, non sembra scontato doversi dare risposta positiva.

[1] Cfr., tra i molti, Centro Studi Livatino, Recovery Fund e giustizia, 10 febbraio 2021, in https://bit.ly/3bI3GEY; Ufficio Parlamentare di Bilancio, L’efficienza della giustizia civile e la performance economica, 2016, par. 2; Banca Mondiale, Doing business. Enforcing contracts. How judicial efficiency supports freedom of contract, 2015.

[2] Cfr., ex multis, Corte Cost., n. 279/2013; CGUE, 8.1.2013, Torreggiani c. Italia.

[3] Rilevazioni analoghe nel precedente European judicial systems. Efficiency and quality of justice, n. 26, 2018, con dati riferiti all’anno 2016.

[4] M.G. Civinini, Il “nuovo ufficio per il processo” tra riforma della giustizia e PNRR. Che sia la volta buona!, in Quest. Giust., 2021.

L'articolo Gli uffici per il processo: un’analisi di (in)efficienza economica proviene da L-JUS.

Sommario: 1. L’elaborazione e la promulgazione della Costituzione Apostolica Praedicate Evangelium ‒ 2. I capisaldi della riforma. La ‘vocazione’ missionaria e lo ‘stile’ sinodale della Curia romana ‒ 3. La valorizzazione dell’apporto dei christifideles laici nella compagine curiale ‒ 4. Gli interventi di razionalizzazione dell’assetto preesistente e il riparto di competenze, tra dubbi e ‘fughe in avanti’.

1. L’elaborazione e la promulgazione della Costituzione Apostolica Praedicate Evangelium

L’entrata in vigore, il 5 giugno 2022 in occasione della Solennità di Pentecoste, della Costituzione Apostolica Praedicate Evangelium sulla Curia romana e il suo servizio alla Chiesa nel mondo^[1], rappresenta indubbiamente uno dei punti culminanti del percorso riformatore avviato da Francesco sin dall’inizio del suo pontificato.

D’altronde, è noto come Papa Bergoglio, recependo i suggerimenti formulati durante le Congregazioni generali che hanno preceduto il Conclave nel quale è stato eletto al soglio petrino, già nel 2013 abbia istituito un coetus ristretto^[2], poi divenuto Consiglio^[3], di Cardinali non solo per aiutarlo nel governo della Chiesa universale ma altresì per studiare un progetto di revisione della Costituzione Apostolica Pastor bonus sulla Curia romana (28 giugno 1988) promulgata da San Giovanni Paolo II^[4]. La stesura e la realizzazione di tale progetto, dunque, sono stati inscritti da subito tra gli obiettivi programmatici dell’azione del Pontefice argentino, segnando così l’avvio di un iter normativo protrattosi per ben nove anni nel corso del quale, come puntualizzato nella conferenza stampa di presentazione della riforma^[5], si sono avvicendati diversi schemi, di volta in volta perfezionati sulla base dei rilievi e delle proposte di modifica provenienti da diverse realtà istituzionali ecclesiali – Conferenze episcopali, Chiese patriarcali e arcivescovili maggiori di rito orientale, Superiori dei Dicasteri e delle Istituzioni della Curia romana nonché delle Istituzioni collegate con la Santa Sede, Cardinali residenti a Roma, Università Pontificie presenti a Roma, Rappresentanti pontifici –, cui si sono aggiunti da ultimo i pareri della Congregazione per la Dottrina della Fede e del Pontificio Consiglio per i Testi Legislativi.

Un procedimento che ha innescato meccanismi virtuosi di consultazione, risultando perciò maggiormente partecipato in confronto al modus procedendi che ha contraddistinto negli ultimi anni la formazione di alcune leggi ecclesiastiche^[6] – basti qui richiamare, quale precedente paradigmatico, il Motu Proprio Mitis Iudex Dominus Iesus sulla riforma dei processi di nullità matrimoniale del 2015^[7] –; inoltre, si è prestata maggiore attenzione ai profili dottrinali e giuridici implicati, ferme restando le prerogative decisionali, ancorate al diritto divino, del legislatore supremo della Chiesa, impegnatosi in prima persona specie nella correzione e definizione dei contenuti delle bozze che sono state a lui sottoposte.

Nonostante le molteplici tappe che hanno scandito l’iter nomogenetico, non sono mancati errori redazionali che, una volta segnalati, hanno sospinto ad emendare il testo normativo all’indomani della sua divulgazione nel bollettino della Sala stampa della Santa Sede del 19 marzo 2022^[8]. Basti pensare all’art. 93, che originariamente attribuiva al Dicastero per il Culto Divino e la Disciplina dei Sacramenti la competenza ad occuparsi «della regolamentazione e della disciplina della sacra liturgia per quanto riguarda la forma straordinaria del Rito romano». La formulazione della norma, riferendosi alla forma extraordinaria, ossia alla liturgia romana anteriore alla riforma del 1970, riprendeva quanto stabilito nell’art. 1 del Motu Proprio Summorum Pontificum di Benedetto XVI (7 luglio 2007)^[9], invero probabilmente superato dall’art. 1 del Motu Proprio Traditionis custodes di Francesco (16 luglio 2021)^[10], secondo cui «I libri liturgici promulgati dai santi Pontefici Paolo VI e Giovanni Paolo II, in conformità ai decreti del Concilio Vaticano II, sono l’unica espressione della lex orandi del Rito Romano». Si è dunque adeguata Praedicate Evangelium a tale innovazione legislativa, rettificando l’art. 93, che adesso menziona i «libri liturgici precedenti alla riforma del Concilio Vaticano II». Il nuovo art. 93 compare nella versione della Costituzione Apostolica riportata sia nel sito ufficiale della Santa Sede^[11] sia nell’edizione del quotidiano L’osservatore romano del 31 marzo 2022^[12]. Una versione che solleva gravi questioni di certezza giuridica inerenti alla promulgazione della Costituzione stessa, che dovrebbe verificarsi con la sua pubblicazione in uno dei fascicoli datati 2022 della “gazzetta ufficiale” degli Acta Apostolicae Sedis. È tuttavia risaputo che essi sono dati alle stampe con cospicuo ritardo^[13], impedendo così agli operatori del diritto ecclesiale di individuare, in mancanza di una chiara formula promulgatoria^[14], quale sia il testo autentico (in lingua italiana o latina?) di riferimento.

2. I capisaldi della riforma. La ‘vocazione’ missionaria e lo ‘stile’ sinodale della Curia romana

Dalla lettura di Praedicate Evangelium si evince come siano stati assemblati organicamente in un’unica fonte del diritto i provvedimenti – in gran parte Lettere Apostoliche date Motu Proprio – che a partire dal pontificato di Benedetto XVI e, soprattutto, durante quello attuale, hanno aggiornato singoli ‘comparti’ della Curia romana^[15]. Ma la Costituzione Apostolica si spinge oltre: non avendo portata meramente ricognitiva di una stagione innovatrice in atto da quasi dieci anni, essa introduce rilevanti elementi di novità, una parte dei quali si pongono in linea di discontinuità con quanto stabilito dai predecessori di Francesco. È quanto sembra emergere sia dal Preambolo (I, nn. 1-12), che illustra i postulati teologici ed ecclesiologici della riforma, sia dai Principi e criteri per il servizio della Curia romana (II, nn. 1-12), che riprendono tali postulati e forniscono le chiavi di lettura per la comprensione dei duecentocinquanta articoli che compongono la parte dispositiva del documento (III-XI).

Un primo aspetto su cui si concentra la Costituzione Apostolica è quello della missionarietà. La Curia romana, infatti, è concepita quale ‘locus missionis’ che nel momento in cui svolge le sue attività è chiamata ad annunciare e a testimoniare il Vangelo e la misericordia di Dio^[16]. Essa, pertanto, deve farsi protagonista di un ininterrotto sforzo di ‘conversione strutturale’^[17] promosso nella consapevolezza della duplice dimensione, spirituale e professionale, del servizio che alla Curia medesima dovrebbe essere prestato «con il più alto senso di collaborazione, di corresponsabilità e di rispetto verso la competenza altrui» (art. 3) e in conformità all’«impegnativo dovere di essere discepoli-missionari, mostrando esempio di dedizione, spirito di pietà, di accoglienza a quanti ad essa si rivolgono e di servizio» (art. 5). È alquanto significativo che i primi articoli di Praedicate Evangelium, a differenza della legislazione previgente, si soffermino, da un lato, sull’Indole pastorale delle attività curiali (artt. 2-6) per rimarcare le peculiarità di queste ultime^[18]; e manifestino, dall’altro, l’esigenza che il personale della Curia romana, «oltre alla dedizione e alla rettitudine», di vita sia al contempo «qualificato» affinché operi con «professionalità, ossia competenza e capacità nella materia in cui si è chiamati a prestare la propria attività» (art. 7 § 1).

Integrità interiore e attitudine professionale costituiscono quindi un binomio inscindibile e uno dei tratti più salienti del ‘volto’ rinnovato dell’assetto curiale^[19]; in aggiunta si ribadisce, al fine di scongiurare l’insediamento di ‘centri di potere’ inamovibili e la tentazione del ‘carrierismo’, che le nomine pontificie di Prefetti (o equiparati), Membri, Segretari, Sottosegretari, Officiali maggiori assegnati a Capi ufficio (equiparati ed esperti) e Consultori siano ad quinquennium (art. 17 § 1). Quanto agli Officiali chierici e membri di un Istituto di Vita Consacrata o di una Società di Vita Apostolica, invece, al termine del quinquennio questi devono «Di regola» fare ritorno nella loro diocesi (o eparchia) o nell’Istituto o Società di appartenenza, benché il loro incarico possa «essere prorogato per un altro periodo di cinque anni» laddove «i Superiori della Curia romana lo ritengano opportuno» (§ 4). La norma sembra precarizzare in misura eccessiva l’apporto prezioso di coloro che svolgono funzioni prettamente gestionali e/o operative (come, per esempio, quelle di minutante, addetto di segreteria, notaio di tribunale, scrittore, ecc.) e potrebbero, nel corso degli anni, maturare un’esperienza consolidata nella trattazione degli affari tale da garantire il soddisfacimento dei criteri di razionalità e di funzionalità che pure dovrebbero informare le «attività di ciascuna delle componenti della Curia romana» (art. 8 §§ 1-2). È preferibile allora che la disposizione sia applicata con prudenza^[20], non escludendo la stabilizzazione del rapporto di collaborazione con gli Officiali chierici e consacrati più capaci inizialmente assunti ad tempus, soprattutto nell’ipotesi in cui, a seguito di prorogatio discrezionalmente concessa, abbiano servito la Curia per dieci anni.

Un ulteriore tratto distintivo della Curia romana voluta da Francesco, strettamente legato a quello della missionarietà, è la sinodalità, che si sostanzia secondo quanto precisa il Preambolo nell’«ascolto reciproco» (I, n. 4), in modo da sviluppare prassi informate al dialogo e al confronto^[21] e consolidare uno «stile»^[22] atto a connotare indicativamente l’azione pastorale di governo della Chiesa universale, così da rafforzarne l’unità interna. In effetti, Praedicate Evangelium insiste a più riprese sulla necessità che sia attuata tanto la collaborazione intradicasteriale per favorire «un funzionamento disciplinato ed efficace, al di là delle diversità culturali, linguistiche e nazionali» (art. 9 § 2) attraverso l’«uso in modo regolare e fedele» del Congresso, delle Sessioni ordinarie o plenarie dei Membri dei Dicasteri e delle Consulte (artt. 10, 25, 26 e 27 § 2); quanto la collaborazione interdicasteriale «in una dinamica di mutua collaborazione, ciascuno secondo la propria competenza, in costante interdipendenza e interconnessione delle attività» (art. 9 § 1) attraverso le riunioni indette dal Romano Pontefice dei Capi delle Istituzioni curiali, le riunioni interdicasteriali (artt. 10 e 34 § 1) nonché, per gli «affari di competenza mista», le Sessioni plenarie congiunte dei Dicasteri coinvolti e le Commissioni interdicasteriali (art. 28 §§ 3 e 5)^[23].

Inoltre, durante la preparazione di un «documento generale», l’Istituzione competente dovrebbe trasmettere («trasmetta») il relativo testo alle «Istituzioni curiali coinvolte» – rectius ‘interessate’: non tutte le Istituzioni ‘interessate’, ratione materiae, potrebbero essere state ‘coinvolte’^[24] – «per ricevere osservazioni, emendamenti e suggerimenti, al fine di perfezionarlo» (art. 29 § 1). Nel novero di queste ultime dovrebbero ricomprendersi il Dicastero per i Testi Legislativi, che fornisce un servizio di supporto tecnico-giuridico, in quanto «assiste» le Istituzioni curiali per verificare che i testi normativi «siano conformi alle prescrizioni di legge universale vigente e redatti nella dovuta forma giuridica» (art. 179); ed il Dicastero per la Dottrina della Fede (Sezione dottrinale), al quale devono essere sottoposti i documenti che riguardano la dottrina circa la fede e i costumi per esprimere non più un giudizio, come stabiliva l’art. 54 della Costituzione Apostolica Pastor bonus, bensì un «parere […] che mediante una procedura di confronto e intesa aiuterà ad assumere decisioni opportune» (art. 75). Queste innovazioni non rafforzano incisivamente il controllo preventivo effettuato dai due Dicasteri per la salvaguardia dell’unitas disciplinae e dell’unitas fidei: nel primo caso perché le Istituzioni curiali non sembrano obbligate a rivolgersi al Dicastero per i Testi Legislativi^[25]; nel secondo caso perché l’intervento del Dicastero per la Dottrina della Fede ora si concretizza non più in un giudizio che, laddove fosse stato negativo, avrebbe potuto persino impedire la pubblicazione di un documento^[26], bensì in un parere obbligatorio quale esito di una ‘concertazione’ tra Istituzioni poste in posizione di parità su temi di rilevanza dottrinale che, di conseguenza, appariranno ‘contrattabili’ o implicheranno il coinvolgimento del Romano Pontefice in caso di dissidio.

Il metodo sinodale poi deve proiettarsi anche ad extra Curiae, ma pur sempre ad intra Ecclesiae, così da realizzare un altro principio cardine della riforma: la valorizzazione dei modi di espressione della communio Episcoporum a servizio del Papa, dei Vescovi e di tutta la Chiesa (I, n. 7)^[27], in particolare le Conferenze episcopali, le loro «Unioni regionali e continentali» – che l’Annuario pontificio denominava ‘Riunioni internazionali di Conferenze episcopali’^[28] – e le «Strutture gerarchiche orientali» (cioè i Sinodi dei Vescovi delle Chiese patriarcali e arcivescovili maggiori, i Consigli dei gerarchi delle Chiese metropolitane sui iuris e le Assemblee dei Gerarchi di diverse Chiese sui iuris)^[29], alle quali, per esempio, deve essere richiesto il parere «Quando la questione lo richieda», in merito ai «documenti di carattere generale aventi rilevante importanza o quelli che riguardano in modo speciale alcune Chiese particolari» (art. 36 § 2). La Costituzione Apostolica Praedicate Evangelium è disseminata di articoli che ingiungono ai Dicasteri di supportare e di collaborare con questi organismi episcopali^[30], purché sia preservata la potestà propria dei pastori preposti alle Chiese particolari «nello spirito di una “sana decentralizzazione” [… per] le questioni che conoscono bene e non toccano l’unità di dottrina, di disciplina e di comunione della Chiesa» (II, n. 2). Può dunque comprendersi in tale prospettiva la competenza inedita del Dicastero per i Vescovi di indire visite apostoliche «Nei casi in cui per il retto esercizio della funzione episcopale di governo si richieda un intervento speciale» soltanto «qualora il Metropolita o le Conferenze episcopali non siano in grado di risolvere il problema» (art. 107 § 2); o quella del Dicastero per le Chiese orientali di esaminare «di volta in volta» quali questioni di governo possono essere affidate alle autorità delle Chiese cattoliche di rito orientale, anzitutto le Chiese patriarcali, in deroga a quanto previsto nel Codex Canonum Ecclesiarum Orientalium (art. 82 § 2)^[31].

1. La valorizzazione dell’apporto dei christifideles laici nella compagine curiale

Il punto forse più dirompente e ‘rivoluzionario’ concerne invero il ruolo dei laici nelle strutture di governo apicale della Chiesa. In forza del principio di eguaglianza battesimale dei christifideles (I, n. 10)^[32], Praedicate Evangelium puntualizza che ogni Istituzione curiale «compie la propria missione in virtù della potestà ricevuta dal Romano Pontefice in nome del quale opera con potestà vicaria nell’esercizio del suo munus primaziale. Per tale ragione qualunque fedele può presiedere un Dicastero o un organismo» (II, n. 5). Mediante tale affermazione, il legislatore sembra prendere posizione circa una complessa questione dottrinale ampiamente dibattuta nella Chiesa, relativa alle relazioni tra potestas ordinis e potestas iurisdictionis: stabilendo che pure i laici, sia uomini sia donne, possano esercitare quest’ultima nell’ambito della Curia romana^[33].

Si tratta di una novità considerevole, che secondo il giudizio di Gianfranco Ghirlanda, espresso perentoriamente nella conferenza stampa di presentazione della Costituzione Apostolica, «dirime la questione della capacità dei laici di ricevere uffici che comportano l’esercizio della potestà di governo nella Chiesa, purché non richiedano la ricezione dell’Ordine sacro, ed indirettamente affermano che la potestà di governo nella Chiesa non viene dal sacramento dell’Ordine, ma dalla missione canonica»^[34]. Così, l’art. 14 § 1 prescrive seccamente che ogni Istituzione curiale – dicitura che ricomprende la Segreteria di Stato, i Dicasteri, gli Organismi di giustizia e quelli economici (art. 12 § 2) – «è retta dal Prefetto, o equiparato, che la dirige e la rappresenta» (art. 14 § 1), mentre la Pastor bonus prevedeva che i Dicasteri fossero retti da un Cardinale Prefetto o da un Arcivescovo Presidente (artt. 3 §§ 1 e 4). Quanto ai Membri delle Istituzioni curiali, ai sensi dell’art. 15, essi «sono nominati tra i Cardinali dimoranti sia nell’Urbe sia fuori di essa, ai quali si aggiungono, in quanto particolarmente esperti nelle cose di cui si tratta, alcuni Vescovi, soprattutto diocesani/eparchiali, nonché, secondo la natura del Dicastero^[35], alcuni presbiteri e diaconi, alcuni membri degli Istituti di Vita Consacrata e delle Società di Vita Apostolica ed alcuni fedeli laici».

Quest’ultima norma, che ha abrogato la riserva volta ad escludere i laici dalla trattazione degli affari che implicano l’esercizio della potestà di governo (art. 7, Pastor bonus), introduce una sorta di ‘graduatoria preferenziale’ e formalizza un requisito, quello della «natura» del Dicastero, che dovrebbero in futuro influenzare le nomine pontificie e dunque potenzialmente ridimensionare il coinvolgimento di fedeli laici nelle posizioni di vertice della Curia romana^[36]. D’altro canto, ancorché la Costituzione Apostolica taccia sul punto, non potrà non essere considerata la peculiare ‘natura’ di un Dicastero – criterio piuttosto ambiguo e inidoneo a circoscrivere debitamente l’apprezzamento discrezionale della suprema autorità – anche nella designazione dei Prefetti, perché se in linea di principio i laici potranno divenire Capi delle Istituzioni curiali, ciò potrà verificarsi tuttavia «attesa la peculiare competenza, potestà di governo e funzione di questi ultimi» (II, n. 5)^[37]: soddisfacendo ragioni di opportunità e pragmatiche le quali, se per un verso condurranno alla nomina di un laico alla guida del Dicastero per i Laici, la Famiglia e la Vita o a quello per la Comunicazione, per l’altro verosimilmente sconsiglieranno di affidargli, per esempio, il Dicastero per i Vescovi, per il Clero o per le Chiese orientali^[38].

E ciò non per una presunta ‘inabilità’ dei laici a decidere questioni riguardanti chierici o consacrati, ma segnatamente per le conoscenze e le competenze che solitamente acquisiscono in campo pastorale specie gli ordinati in sacris, i consacrati e chi accede alla dignità episcopale (ma non solo). In questo senso, l’‘arruolamento’ di fedeli laici vere periti non soltanto nei Dicasteri ma anche negli Organismi di giustizia sarebbe stato auspicabile, apparendo ingiustificata la loro estromissione dal Supremo Tribunale della Segnatura Apostolica, che rimane per esplicita volontà del legislatore composta da Cardinali, Vescovi e presbiteri e presieduta da un Cardinale Prefetto (art. 195 § 1)^[39]. Il rinnovato carattere vicario della Curia, infatti, non sembra giustificare disposizioni di tale portata volte a differenziare il trattamento dei christifideles sul piano sacramentale: di conseguenza, non pare plausibile invocare la peculiare natura e le competenze specifiche del Tribunale^[40], adducendo che queste ultime dovrebbero essere convenientemente esercitate solo da Vescovi e presbiteri perché, ad esempio, la Segnatura giudica i profili di legittimità degli atti amministrativi singolari di Vescovi e Istituzioni curiali e adotta, se necessario, provvedimenti disciplinari nei riguardi di autorità locali nell’ambito della funzione di vigilanza sulla retta amministrazione della giustizia nella Chiesa (artt. 197 § 1 e 198, n. 1).

Non si può, infine, sottacere che la rimeditazione del concetto di potestas vicaria compiuta dalla riforma di Papa Francesco sarà probabilmente destinata a produrre ripercussioni di ordine sistemico, vale a dire sull’ordinamento giuridico della Chiesa complessivamente considerato, dischiudendo per esempio a future modifiche dei canoni del Codex Iuris Canonici del 1983 sul governo della Chiesa particolare. Se, infatti, da ora in avanti un laico potrà assumere la carica di Prefetto o fare parte del gruppo dei Membri di un Dicastero, potrebbero non esservi più ragioni di carattere teologico-giuridico tali da impedire al Pontefice di disciplinare la provvisione degli uffici di vicario episcopale (can. 478 § 1) e di vicario giudiziale (can. 1420 § 4) non più solamente a sacerdoti, tenendo però conto della ‘natura’ degli uffici medesimi.

1. Gli interventi di razionalizzazione dell’assetto preesistente e il riparto di competenze, tra dubbi e ‘fughe in avanti’

Tra gli obiettivi perseguiti dalla Costituzione Apostolica Praedicate Evangelium vi è, infine, quello di razionalizzare tanto il numero dei Dicasteri preesistenti quanto le funzioni attribuite alle Istituzioni curiali «con l’obiettivo di evitare sovrapposizioni di competenze e di rendere il lavoro più efficace» (II, n. 11)^[41]. Il confronto tra Pastor bonus e Praedicate Evangelium in realtà rivela come il numero degli enti curiali non sia stato ridotto: se, infatti, la Costituzione Apostolica del 1988 ne annoverava ventotto (Segreteria di Stato, nove Congregazioni, tre Tribunali, dodici Pontifici Consigli e tre Uffici), quella vigente ne annovera ventinove (Segreteria di Stato, sedici Dicasteri^[42], tre Organismi di giustizia^[43], sei Organismi economici^[44] e tre Uffici^[45]). E ciò sebbene Papa Francesco abbia con questa riforma accorpato la Congregazione per l’Evangelizzazione dei Popoli e il Pontificio Consiglio per la Promozione della Nuova Evangelizzazione nel Dicastero per l’Evangelizzazione (artt. 53-68) nonché la Congregazione per l’Educazione Cattolica e il Pontificio Consiglio della Cultura nel Dicastero per la Cultura e l’Educazione (artt. 153-162)^[46].

Al di là dei profili meramente quantitativi, Praedicate Evangelium rimedita le categorie strutturali: superata la distinzione tra Segreteria di Stato, Congregazioni, Tribunali, Pontifici Consigli ed Uffici, che costituivano la compagine dei Dicasteri della Curia romana (art. 2 § 1, Pastor bonus), ora si conia l’espressione «Istituzione curiale» per indicare la Segreteria di Stato, i Dicasteri, gli Organismi di giustizia e quelli economici (art. 12 §§ 1-2): con l’esclusione dunque degli Uffici, tra i quali figura il Camerlengo di Santa Romana Chiesa (§ 3) che non risulta più preposto alla Camera Apostolica, incomprensibilmente soppressa dal legislatore nonostante il Camerlengo continui ad avere il compito di curare e di amministrare i beni e i diritti temporali della Sede Apostolica nel momento in cui essa è vacante (art. 236)^[47]. Rappresenta certamente un’innovazione la categoria dei Dicasteri, ove confluiscono le ex Congregazioni e gli ex Pontifici Consigli, dando così luogo ad un’uniformazione e ad un appiattimento nominale per mezzo dell’uso di un termine, «Dicastero», il quale, oltre a non identificare con chiarezza e immediatezza la funzione prevalentemente esercitata, a presidio del principio direttivo di tendenziale distinzione delle funzioni a garanzia dei diritti dei christifideles, appare freddamente burocratico piuttosto che genuinamente ecclesiale; per di più, esso è estraneo alla tradizione istituzionale della Chiesa, nella quale il termine Congregatio vantava una tradizione consolidata che forse non meritava di essere archiviata^[48].

Quanto all’ordine delle Istituzioni curiali, la Segreteria di Stato continua a formare una categoria a sé stante, conservando un ruolo primario e centrale nell’organizzazione delle attività della Curia. Essa, infatti, ieri come oggi coadiuva «da vicino il Romano Pontefice nell’esercizio della sua suprema missione», tanto da ricevere nuovamente l’appellativo di «Segreteria papale» (art. 44), già attribuitale dalla Costituzione Apostolica Regimini Ecclesiae universae di Paolo VI del 15 agosto 1967^[49]. Da segnalare invece che nell’enumerazione dei Dicasteri compare per primo il Dicastero per l’Evangelizzazione, presieduto personalmente dal Papa (art. 54) e anteposto al Dicastero per la Dottrina della Fede. Una collocazione, si è rilevato^[50], giuridicamente irrilevante ma comunque dal valore simbolico eloquente, che svela la volontà del legislatore di porre quale baricentro delle attività della Curia romana il principio di missionarietà^[51], peraltro sotteso al Preambolo della stessa Costituzione Apostolica (I, nn. 1-3). Riguardo poi alla redistribuzione delle competenze, vi sono luci ed ombre.

A titolo esemplificativo, non si può che plaudire alla delimitazione dei compiti degli Organismi economici alla Santa Sede e non anche allo Stato della Città del Vaticano, che previene improprie commistioni tra ordinamento canonico e ordinamento vaticano foriere di molteplici e complesse questioni (artt. 205-227)^[52]. Così come alla valorizzazione del Dicastero per i Testi Legislativi, di cui Praedicate Evangelium esplicita alcune funzioni da tempo sviluppate in via di prassi: dai chiarimenti, sotto forma di dichiarazioni e di note esplicative, ai dubia iuris che non richiedono un’interpretazione autentica (art. 177); dalla formulazione di proposte al Romano Pontefice per il superamento di lacunae legis o l’aggiornamento della normativa vigente (art. 178), alla promozione dello studio del diritto della Chiesa nonché alla vigilanza sulla sua retta applicazione, segnalando l’eventuale presenza di prassi illegittime (art. 182 §§ 1-2)^[53]. Per converso, è assai discutibile il trasferimento dalla Congregazione per i Vescovi al neoistituito Dicastero per il Clero della «competenza su tutto ciò che spetta alla Santa Sede circa le Prelature personali» (art. 117).

Una scelta che presuppone l’inquadramento della prelatura personale quale istituto o organo amministrativo di tipo associativo per una migliore distribuzione del clero – secondo una posizione dottrinale minoritaria probabilmente avallata dal redattore della norma^[54] – e misconosce la realtà sostanziale dell’unica prelatura personale sino ad oggi eretta, ossia la Prelatura della Santa Croce e Opus Dei, che conta di un numero esiguo di sacerdoti a fronte di un numero assai esteso di laici incorporati^[55]. Altrettanto discutibile può ritenersi l’istituzione presso il Dicastero per la Dottrina della Fede della Pontificia Commissione per la Tutela dei Minori, che consiglia il Romano Pontefice e propone opportune iniziative per la tutela di minori e persone vulnerabili (art. 78 § 1).

Il collegamento tra il Dicastero e la Commissione è, del resto, meramente nominale in quanto funzionale alla sua esclusiva integrazione nella Curia romana^[56], essendo la Commissione presieduta da un Presidente delegato e chiamata a svolgere, in posizione di autonomia^[57], compiti diversi rispetto a quello del Dicastero di accertare e punire i delicta contra mores^[58]. In particolare, essa elabora «strategie e procedure opportune» per dare una risposta adeguata ai casi di abuso sessuale «da parte del clero e di membri degli Istituti di Vita Consacrata e le Società di Vita Apostolica» (art. 78 § 2). Meraviglia che l’articolo ometta di richiamare i fedeli laici, quando la recente riforma del Libro VI del Codice di Diritto Canonico, De sanctionibus poenalibus in Ecclesia, ora include tra i soggetti attivi del delitto pure qualunque fedele che goda di una dignità o compia un ufficio o una funzione nella Chiesa (can. 1398 § 2)^[59]: la Commissione, del resto, dovrebbe svolgere le sue funzioni preventive anche verso i laici alla luce della parabola evolutiva del diritto penale canonico.

Vi sono poi alcune attribuzioni che potrebbero percepirsi come ‘fughe in avanti’, aprendo a nuovi ‘scenari’ nel più ampio contesto della reformatio Ecclesiae^[60]. Per esempio, il Dicastero per i Laici, la Famiglia e la Vita ha il compito sia di elaborare «modelli di ruoli guida per la donna nella Chiesa» (art. 131), sia di valutare e approvare quanto proposto dalle Conferenze episcopali circa l’«istituzione di nuovi ministeri e uffici ecclesiastici da affidare a laici, secondo le necessità delle Chiese particolari» (art. 133). Si involvono, soprattutto nel primo caso, aspetti di rilevanza dottrinale che investono la competenza di più Dicasteri e potrebbero ripercuotersi a livello teologico e giuridico sul rapporto tra sacerdozio comune dei fedeli e sacerdozio ministeriale o gerarchico proprio dei fedeli ordinati.

Tra le righe della Costituzione Apostolica, dunque, si intravedono altre ‘riforme nella riforma’ della Curia romana, che riflettono al fondo l’incompiutezza sostanziale della Costituzione medesima, la quale dovrebbe essere dapprima ‘metabolizzata’ e in seguito attuata secondo linee di indirizzo uniformi e durature. In altri termini, si renderebbe necessario assicurare delle fasi transitorie di stabilitas anziché rincorrere insistentemente le istanze riformatrici che emergono nella Chiesa con il rischio di accoglierle in assenza di un disegno strategico organico e coerente. Ciò non significa ovviamente obliare o abbandonare l’immagine della Curia – e dell’Ecclesia^[61] – semper reformanda^[62], la quale deve essere rinnovata sulla base delle necessità dei tempi; bensì restituire l’immagine di una Curia finalmente riformata, ove potranno consolidarsi principi e valori che si pongano nel delicato equilibrio tra tradizione e innovazione: così da avviare meglio orientati processi di cambiamento atti a non fossilizzare la Curia (e la Chiesa), che in quanto struttura di diritto umano mutevole nei secoli è ovviamente via via rimodellabile, ma auspicabilmente e realisticamente con il metodo e la gradualità necessari.

^[1] Cfr. Francesco, Costituzione Apostolica Praedicate Evangelium sulla Curia Romana e il suo servizio alla Chiesa e al Mondo, 19 marzo 2022, in L’osservatore romano, 31 marzo 2022, pp. I-XII.

^[2] Si veda il comunicato della Segreteria di Stato pubblicato in L’osservatore romano, 14 aprile 2013, p. 1.

^[3] Cfr. Francesco, Chirografo Tra i suggerimenti con il quale viene istituito un Consiglio di cardinali per aiutare il Santo Padre nel governo della Chiesa universale e per studiare un progetto di revisione della costituzione apostolica “Pastor Bonus” sulla Curia Romana, 28 settembre 2013, in L’osservatore romano, 30 settembre-1° ottobre 2013, p. 1 (e in Acta Apostolicae Sedis, CV [2013], pp. 875-876).

^[4] Cfr. Giovanni Paolo II, Constitutio apostolica Pastor bonus de Romana Curia, 28 giugno 1988, in Acta Apostolicae Sedis, LXXX (1988), pp. 841-930.

^[5] Ricostruisce le ‘tappe’ dell’iter normativo M. Mellino, Intervento di S.E. Mons. Marco Mellino, consultabile all’indirizzo internet https://press.vatican.va, § 1, Elaborazione del testo.

^[6] Su questi aspetti si veda per tutti la ricostruzione di G. Boni, La recente attività normativa ecclesiale: finis terrae per lo ius canonicum? Per una valorizzazione del ruolo del Pontificio Consiglio per i testi legislativi e della scienza giuridica nella Chiesa, Mucchi Editore, Modena, 2021, in part. p. 65 ss.

^[7] Cfr. G. Boni, La riforma del processo matrimoniale canonico. Osservazioni e questioni aperte, in La riforma del processo canonico per la dichiarazione di nullità del matrimonio, a cura del Gruppo Italiano Docenti di Diritto Canonico, Edizioni Glossa, Milano, 2018, p. 105 ss.

^[8] Cfr. Francesco, Costituzione Apostolica “Praedicate Evangelium” sulla Curia Romana e il suo servizio alla Chiesa e al mondo, 19 marzo 2022, consultabile all’indirizzo internet https://press.vatican.va.

^[9] Cfr. Benedetto XVI, Litterae apostolicae «motu proprio» datae Summorum Pontificum de usu extraordinario antiquae formae Ritus Romani, 7 luglio 2007, in Acta Apostolicae Sedis, XCIX (2007), p. 777 ss.

^[10] Cfr. Francesco, Lettera apostolica in forma di motu proprio del Sommo Pontefice Francesco “Traditionis custodes” sull’uso della liturgia romana anteriore alla riforma del 1970, 16 luglio 2021, in L’osservatore romano, 16 luglio 2021, p. 2.

^[11] Si veda, nel sito www.vatican.va, la sezione che raccoglie le Costituzioni Apostoliche di Francesco.

^[12] Così la versione di Praedicate Evangelium pubblicata ne L’osservatore romano del 31 marzo 2022 (cfr. p. VI).

^[13] Sulle problematiche relative alla promulgazione della legge canonica rinviamo a E. Baura, Parte generale del diritto canonico. Diritto e sistema normativo, Edusc, Roma, 2013, pp. 276-281.

^[14] Essa recita: «Stabilisco che la presente Costituzione apostolica sia, ora e in avvenire, stabile, valida ed efficace, consegua perfettamente i suoi effetti a partire dal giorno 5 giugno 2022, Solennità di Pentecoste, e che ne sia curata la piena osservanza, in tutti i particolari, da parte di coloro cui essa è diretta, per il presente e per il futuro, nonostante qualsiasi circostanza in contrario, anche se meritevole di specialissima menzione». Sarebbe stato opportuno prevedere che la Costituzione Apostolica fosse promulgata tramite pubblicazione nel quotidiano L’osservatore romano, come negli ultimi anni è sovente accaduto, ricorrendo all’eccezione espressamente prevista nel can. 8 § 1 del Codice di Diritto Canonico.

^[15] Cfr., per esempio, L. Sabbarese, Curia romana semper reformanda. Recenti variazioni nelle competenze di alcuni dicasteri, in Ephemerides iuris canonici, LIII (2013), p. 427 ss.; L. Lorusso, Le modifiche di Benedetto XVI alla Costituzione Apostolica «Pastor Bonus»: un ponte verso ulteriori riforme, in Iura Orientalia, X (2014), p. 67 ss.; H.H. Cappello, El papa Francisco e la reforma de la Curia Romana, in Anuario Argentino de Derecho Canónico, XXIV (2018), p. 183 ss.; J.I. Arrieta, La reforma de la Curia Romana, in Verdad, Justicia y Caridad. Volume commemorativo del 50° aniversario de la Asociación Española de Canonistas, coord. L. Ruano Espina – C. Peña García, Dykinson, Madrid, 2019, p. 29 ss.; K. Martens, The Ongoing Franciscan Reform of the Roman Curia: Reflections on the Christmas Addresses of Pope Francis to the Roman Curia and The Reform Thus Far, in Opus humilitatis iustitia. Studi in memoria del Cardinale Velasio De Paolis, I, a cura di L. Sabbarese, Urbaniana University Press, Città del Vaticano, 2020, p. 311 ss.

^[16] «La missionarietà è ciò che rende, e mostra, la Curia fertile e feconda; è la prova dell’efficacia, dell’efficienza e dell’autenticità del nostro operare […]. Ogni battezzato è missionario della Buona Novella innanzitutto con la sua vita, con il suo lavoro e con la sua gioiosa e convinta testimonianza»: Francesco, Allocutio dum Summus Pontifex faustis omnibus occasione Natalis Christi Curiam Romanam prosequitur, 21 dicembre 2015, in Acta Apostolicae Sedis, CVIII (2016), p. 37.

^[17] La riforma intende promuovere la «conversione missionaria» delle strutture ecclesiastiche, auspicata da Francesco nel suo ‘manifesto’ programmatico, ossia l’Esortazione apostolica Evangelii gaudium. Cfr. Francesco, Adhortatio apostolica Evangelii gaudium Summi Pontificis Francisci Episcopis Presbyteris ac diaconis viris et mulieribus consecratis omnibusque christifidelibus laicis de Evangelio Nuntiando nostra aetate, 24 novembre 2013, in Acta Apostolicae Sedis, CV (2013), p. 1019 ss., in part. nn. 30 e 32.

^[18] Su questo aspetto, Praedicate Evangelium sembra approfondire ulteriormente qual è la portata del servizio (diaconia) pastorale della Curia romana, già esplicitata nell’ampia Introduzione alla Costituzione Apostolica Pastor Bonus del 1988, ove si afferma che ‘Il potere e l’autorità dei Vescovi hanno il carattere di diaconia, secondo il modello di Cristo stesso, il quale «non è venuto per essere servito, ma per servire e dare la propria vita in riscatto per molti» (Mc 10, 45). Occorre perciò intendere ed esercitare il potere nella Chiesa secondo le categorie del servire, di modo che l’autorità abbia la pastoralità come carattere principale’ (n. 2).

^[19] Sarà necessario, dunque, assicurare la formazione tanto spirituale quanto permanente del personale. Sulla necessità di tale formazione cfr. F. Coccopalmerio, Spunti di riflessione sulla Curia Romana, in Iura Orientalia, X (2014), p. 64; J.I. Arrieta, I criteri di riforma della Curia romana alla luce dell’esperienza giuridica, in Ephemerides iuris canonici, LVIII (2018), p. 14.

^[20] Durante la presentazione ufficiale della riforma, G. Ghirlanda, Intervento del Prof. Gianfranco Ghirlanda, S.I., consultabile all’indirizzo web https://press.vatican.va, § 5, La riforma interiore: stato e disposizione interiore delle persone, ha precisato che tale disposizione sarebbe stata introdotta al fine di «evitare un carrierismo automatico».

^[21] La Costituzione Apostolica, dunque, ferme restando le peculiarità dell’assetto della Curia, mira a fare progredire al suo interno «lo specifico modus vivendi et operandi della Chiesa Popolo di Dio che manifesta e realizza in concreto il suo essere comunione nel camminare insieme, nel radunarsi in assemblea e nel partecipare attivamente di tutti i suoi membri alla sua missione evangelizzatrice»: Commissione Teologica Internazionale, La sinodalità nella vita e nella missione della Chiesa, 2018, n. 6, consultabile all’indirizzo internet www.vatican.va.

^[22] Così Francesco, Discorso del Santo Padre Francesco ai membri del Collegio cardinalizio e della Curia romana per la presentazione degli auguri natalizi, 23 dicembre 2021, in L’osservatore romano, 23 dicembre 2021, p. 10.

^[23] Va precisato che il termine ‘Dicastero’ assume un diverso significato in Praedicate Evangelium. Mentre, infatti, nella Costituzione Apostolica Pastor bonus esso aveva una portata onnicomprensiva per indicare la Segreteria di Stato, le Congregazioni, i Tribunali, i Pontifici Consigli e gli Uffici (art. 2 § 1), ora invece per ‘Dicastero’ si intende una delle categorie di ‘Istituzioni curiali’, dicitura che ricomprende, oltre appunto ai Dicasteri della Curia romana, la Segreteria di Stato, gli Organismi economici e gli Organismi di giustizia. Appare evidente, dunque, come nella Costituzione Apostolica di Francesco si faccia talvolta impropriamente ricorso ai termini ‘Dicastero’, ‘intradicasteriale’ e ‘interdicasteriale’ (cfr. II, nn. 8-9; artt. 10 e 25-28), che richiamano solo una parte, seppur consistente, dell’attuale organigramma curiale. In alternativa, avrebbero potuto utilizzarsi espressioni come ‘Istituzione/i’, ‘intraistituzionale’ e ‘interistituzionale’.

^[24] Sorprende che Praedicate Evangelium faccia riferimento alle Istituzioni ‘coinvolte’, come se la ‘chiamata in causa’ delle Istituzioni curiali dipendesse dalla libera determinazione dell’Istituzione proponente, che potrebbe nell’iter di elaborazione di un documento generale includere alcune Istituzioni ed escluderne altre, quando invece l’art. 17 della Costituzione Apostolica Pastor bonus menzionava esplicitamente i Dicasteri ‘interessati’: termine, quest’ultimo, più aderente a nostro avviso al principio di sinodalità e alle forme di collaborazione interdicasteriale valorizzate nella Costituzione Apostolica di Francesco, le quali presuppongono il dialogo e il confronto necessario con tutte le Istituzioni curiali in concreto interessate, ratione materiae, ai contenuti del documento. In Praedicate Evangelium, peraltro, il legislatore altrove fa ancora – forse un poco incoerentemente – riferimento ai «Dicasteri interessati» nel disciplinare le competenze di alcuni Dicasteri (cfr. artt. 82 § 2, 110, 111 § 1, 133).

^[25] L’art. 156 della Costituzione Apostolica Pastor bonus stabiliva che il Pontificio Consiglio per i Testi legislativi fosse ‘a disposizione’ dei Dicasteri per effettuare il controllo previo di legalità («Hoc Consilii ceteris Romanis Dicasteriis praesto est […]»), mentre l’art. 131 § 5 del Regolamento Generale della Curia Romana del 30 aprile 1999 – in Acta Apostolicae Sedis, XCI (1999), p. 629 ss. – sembrava innovare la legislazione all’epoca in vigore, rendendo il parere dicasteriale obbligatorio: «I documenti dei Dicasteri destinati alla pubblicazione […] devono essere inviati per un esame circa la loro congruenza legislativa con il diritto vigente e la loro corretta forma giuridica al Pontificio Consiglio per l’Interpretazione dei Testi Legislativi». Infine, una lettera circolare della Segreteria di Stato avrebbe disposto che il parere fosse pure vincolante: «i testi che contengono aspetti giuridici, o che si ricollegano a norme del diritto vigente, è necessario che siano sottoposti anche all’esame previo del Pontificio Consiglio per i Testi Legislativi, al fine di ottenere il relativo benestare» (Segreteria di Stato, Lettera circolare, 16 aprile 2009, prot. n. 90.144/P., riportata in parte in J.I. Arrieta, Evoluzione del Pontificio Consiglio per i Testi Legislativi dopo la promulgazione della cost. ap. Pastor Bonus, in Ephemerides iuris canonici, L [2010], p. 128).

^[26] Cfr., per tutti, V. De Paolis, La Congregazione per la Dottrina della Fede, in Ephemerides iuris canonici, L (2010), pp. 44-45 e 47-48.

^[27] Segnatamente la Costituzione Apostolica puntualizza che essi «sono attualmente uno dei modi più significativi di esprimere e servire la comunione ecclesiale nelle diverse regioni insieme al Romano Pontefice, garante dell’unità di fede e di comunione» (Preambolo, I, n. 7 ): dunque la riforma «si muove nell’intento di valorizzarle nelle loro potenzialità, senza che esse fungano da interposizione fra il Romano Pontefice e i Vescovi, bensì siano al loro servizio» (Preambolo, I, n. 8), avendo «a disposizione un grande tesoro di efficaci esperienze riguardo all’evangelizzazione, che non può andare perduto» (II, n. 4). Trattasi di esperienze che la Curia romana è chiamata a «raccogliere ed elaborare», venendo a conoscenza «delle migliori iniziative e proposte creative riguardanti l’evangelizzazione» nonché del «modo di agire di fronte a problemi, sfide» (ibidem) che la Chiesa affronta nel mondo.

^[28] Cfr. Annuario pontificio per l’anno 2021, Libreria editrice vaticana, Città del Vaticano, 2021, pp. 1076-1079.

^[29] Così riferisce G. Ghirlanda, Intervento del Prof. Gianfranco Ghirlanda, S.I., cit., § 2, Il ruolo delle Conferenze episcopali, delle loro Unioni e delle Strutture gerarchiche orientali.

^[30] Cfr. artt. 21 n. 4, 36 §§ 1-2, 37, 39, 42 § 1, 49 n. 2, 55 § 1, 56 § 2, 57 nn. 2-3, 62, 63, 72 § 1, 78 § 2, 89 § 3, 97, 104, 105 §§ 1-2, 106, 108, 110, 115 §§ 1 e 3, 128 § 2, 130, 133, 137 §§ 1 e 3, 150 § 2, 152 § 1, 155, 156 § 2, 159 §§ 1-2, 160 § 1, 161 §§ 1 e 6, 163 § 3, 164, 165 n. 1, 167, 169, 170 e 175 § 2.

^[31] La ‘decentralizzazione’ di funzioni, ritenuta «salutare» da Francesco nell’Esortazione apostolica Evangelii gaudium (n. 16), si sostanzia nel permettere alle autorità ecclesiastiche la trattazione e la definizione ‘periferica’ delle questioni di governo pastorale senza subire interferenze dell’autorità superiore piuttosto che in un trasferimento di competenze. Come, infatti, ha precisato Marco Mellino Intervento di S.E. Mons. Marco Mellino, cit., § 6, La corresponsabilità nella communio, per decentramento si intende «saper valorizzare le capacità locali nell’affrontare e risolvere questioni […] al fine di garantire una più rapida efficacia dell’azione pastorale di governo dei Pastori agevolata dalla loro prossimità alle persone e alle fattispecie in loco che lo richiedono». In argomento cfr. F. Puig, La posición de la Curia romana en relación a las instancias episcopales locales: algunas exigencias jurídicas y la perspectiva de una “instancia de mediación”, in Nuevos desafíos del derecho canónico a cien años de la primera codificación (1917-2017), coord. M. Gas-Aixendri, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018, p. 59 ss.

^[32] Cfr. can. 208 del Codex Iuris Canonici e can. 11 del Codex Canonum Ecclesiarum Orientalium.

^[33] Il Concilio Vaticano II si era limitato ad auspicare che i Dicasteri si avvalessero del parere di coloro che si distinguono per virtù, dottrina ed esperienza (cfr. decreto Christus Dominus, n. 9). Su questo punto Marcello Semeraro, Intervento dell’Ec.mo Card. Marcello Semeraro, consultabile all’indirizzo internet https://press.vatican.va, § Alcuni principi-guida per la riforma della Curia romana, ha dichiarato durante la conferenza stampa di presentazione di Praedicate Evangelium che «la scelta fatta da Francesco di porre fedeli laici alla guida di un Dicastero […] fu, seppure timidamente, auspicata dal Vaticano II», citando in nota proprio il decreto conciliare sull’ufficio pastorale dei Vescovi.

^[34] G. Ghirlanda, Intervento del Prof. Gianfranco Ghirlanda, S.I., cit., § 1, Ruolo dei laici e carattere vicario della Curia. È indicativo che l’Autore richiami a sostegno delle proprie argomentazioni quanto previsto nel can. 1673 § 3 del Codice di Diritto Canonico introdotto dal Motu Proprio Mitis Iudex Dominus Iesus del 15 agosto 2015 – in Acta Apostolicae Sedis, CVII (2015), p. 958 ss. –, secondo cui le cause di nullità del matrimonio sono riservate a un collegio di tre giudici che deve essere presieduto da un giudice chierico, mentre i rimanenti giudici possono essere anche laici: dato che ora questi ultimi, «esercitando la potestà di governo giudiziale ricevuta con la missione canonica, determinano la nullità o meno del matrimonio in causa», appare evidente come non si possa sostenere «l’origine di tutta la potestà di governo nella Chiesa dal sacramento dell’ordine» (ibidem).

^[35] Anche in questo caso Praedicate Evangelium si riferisce solamente ai Dicasteri, quando forse sarebbe stato opportuno inserire un esplicito riferimento alle Istituzioni curiali.

^[36] Si noti che il criterio della «natura» del Dicastero non si applica a Cardinali e Vescovi. E ciò verosimilmente per bilanciare il principio di corresponsabilità dei christifideles, in forza del quale questi ultimi dovrebbero essere coinvolti in misura maggiore nelle strutture di governo della Chiesa, con la ‘nota di collegialità’ propria della Curia romana, esplicitata nell’Introduzione alla Costituzione Apostolica Pastor bonus. In essa si rilevava che il servizio della Curia, ‘sia considerato in se stesso sia per il suo rapporto con i Vescovi della Chiesa universale, sia per i fini a cui tende e il concorde senso di carità a cui deve ispirarsi, si distingue per una certa nota di collegialità’, che abilita il sistema di governo centrale della Chiesa ‘al servizio del Collegio dei Vescovi e la provvede dei mezzi a ciò idonei’ (n. 10), manifestandosi anche nella composizione dei Dicasteri ove la presenza di Cardinali e Vescovi, com’è stato evidenziato, colloca la diaconia della Curia romana «all’interno della comunione ecclesiale nella prospettiva della collegialità» (così R.J. Castillo Lara, La Costituzione Apostolica «Pastor Bonus» in prospettiva giuridica, in La Curia Romana. Aspetti ecclesiologici, pastorali, istituzionali. Per una lettura della “Pastor Bonus”. Testo e commenti, Libreria editrice vaticana, Città del Vaticano, 1989, p. 131).

^[37] Nel Preambolo si rinviene un’ulteriore puntualizzazione, laddove si afferma che i fedeli laici «possono apportare validi contributi soprattutto quando si tratta della promozione della famiglia e del rispetto dei valori della vita e del creato, del Vangelo come fermento delle realtà temporali e del discernimento dei segni dei tempi» (I, n. 10). Nella Costituzione Apostolica si prevede espressamente che solamente un Cardinale possa assumere la carica di coordinatore del Consiglio per l’Economia (art. 206 § 2) e di Camerlengo di Santa Romana Chiesa (art. 235), ma ciò si spiega perché entrambi svolgono determinate funzioni durante la vacanza della Sede Apostolica (cfr. artt. 209 § 2, 218 § 2 e 235 § 3).

^[38] «È evidente che vi sono dicasteri che per la loro natura e finalità richiedono che il prefetto sia un vescovo, e il segretario almeno un presbitero; ve ne sono altri, invece, per i quali è opportuno che tali cariche siano ricoperte da laici o laiche»: G. Ghirlanda, La costituzione apostolica «Praedicate Evangelium» sulla Curia romana, in La civiltà cattolica, CLXXIII (2022), II, p. 51, nt. 24. L’art. 2 della Costituzione Apostolica, d’altronde, stabilisce che «tutti i membri del popolo di Dio, ciascuno secondo la condizione propria, prendono parte alla missione della Chiesa, coloro che prestano servizio nella Curia Romana vi cooperano in modo proporzionato alla scienza e alla competenza di cui godono, nonché all’esperienza pastorale».

^[39] La norma in realtà è in parte innovativa, perché l’art. 1 della Lex propria del Supremo Tribunale della Segnatura Apostolica del 21 giugno 2008 – in Acta Apostolicae Sedis, C (2008), p. 513 ss. – stabilisce che essa consta di Padri Cardinali e Vescovi (§ 1), mentre tra i Membri possono essere inclusi alcuni chierici (§ 2). Praedicate Evangelium, dunque, escluderebbe la possibilità di nominare quali Membri della Segnatura Apostolica i fedeli che abbiano ricevuto l’ordine sacro nel grado del diaconato, in quanto fa riferimento nell’art. 195 § 1 soltanto a «presbiteri».  Comunque sia, commentando l’apertura ai chierici prevista in tale disposizione, E. Baura, El desarrollo normativo posterior a la Constitución Apostólica Pastor Bonus de los tribunales de la Curia Romana, in Ius canonicum, LVIII (2018), p. 18, ha osservato: «El añanido es importante y refleja la voluntad de dotar el Supremo Tribunal de profesionalidad superando, si la hubiese, una mentalidad estamental, que impediría que un resbitero o diácono pudiese juzgar un acto emanado por una Congregación presidida por un cardenal, pues entiende que la potestad de todos los jueces de la Signatura es igualmente vicaria del Papa, sin diferencia debidas a sus distintos grados de orden sagrado». La centralità della missio canonica stabilita in Praedicate Evangelium potrebbe indurre all’estensione ‘analogica’ di tali considerazioni ai fedeli laici.

Diversamente dalla Segnatura Apostolica, per il Tribunale della Rota Romana non vi sono delimitazioni circa le funzioni di giudice e di Decano (art. 201 §§ 1-2). Tuttavia, potrebbe configurarsi un dubium iuris, risultando incerto se Praedicate Evangelium abbia oppure no in parte abrogato gli artt. 2 e 3 § 1 delle Normae Romanae Rotae del 18 aprile 1994 – in Acta Apostolicae Sedis, LXXXVI (1994), p. 508 ss. –, secondo cui i laici non possono svolgere gli incarichi di Decano e di Prelato Uditore.

^[40] Si ricordi che il Codex Iuris Canonici consente al giudice laico costituito dal Vescovo diocesano con il permesso della Conferenza episcopale (can. 1421 § 2) di fare parte del collegio di tre giudici per la trattazione in prima istanza di tutte le cause giudiziali, siano esse contenziose o penali (can. 1425 § 1, nn. 1-2), incluse quelle che coinvolgano chierici. Sul punto cfr. M.F. Pompedda, Studi di diritto processuale canonico, Milano, 1995, pp. 50-51.

^[41] Francesco, Allocutio ad Sodales Curiae Romanae, occasione prosequendi omina Natalicia, 22 dicembre 2016, in Acta Apostolicae Sedeis, CIX (2017), p. 41: «Sulla base del principio che tutti i Dicasteri sono giuridicamente pari tra loro, risultava necessaria una razionalizzazione degli organismi della Curia Romana, per evidenziare che ogni Dicastero ha competenze proprie. Tali competenze devono essere rispettate ma anche distribuite con razionalità, con efficacia ed efficienza».

^[42] Dicastero per l’Evangelizzazione (artt. 53-68); Dicastero per la Dottrina della Fede (artt. 69-78); Dicastero per il Servizio della Carità (artt. 79-81); Dicastero per le Chiese orientali (artt. 82-87); Dicastero per il Culto Divino e la Disciplina dei Sacramenti (artt. 88-97); Dicastero delle Cause dei Santi (artt. 98-102); Dicastero per i Vescovi (artt. 103-112); Dicastero per il Clero (artt. 113-120); Dicastero per gli Istituti di Vita Consacrata e le Società di Vita Apostolica (artt. 121-127); Dicastero per i Laici, la Famiglia e la Vita (artt. 128-141); Dicastero per la Promozione dell’Unità dei Cristiani (artt. 142-146); Dicastero per il Dialogo Interreligioso (artt. 147-152); Dicastero per la Cultura e l’Educazione (artt. 153-162); Dicastero per il Servizio dello Sviluppo Umano Integrale (artt. 163-174); Dicastero per i Testi legislativi (artt. 175-182); Dicastero per la Comunicazione (artt. 183-188).

^[43] Penitenzieria Apostolica (artt. 190-193); Supremo Tribunale della Segnatura Apostolica (artt. 194-199); Tribunale della Rota Romana (artt. 200-204).

^[44] Consiglio per l’Economia (artt. 205-211); Segreteria per l’Economia (artt. 212-218); Amministrazione del Patrimonio della Sede Apostolica (artt. 219-221); Ufficio del Revisore Generale (artt. 222-224); Commissione di Materie Riservate (artt. 225-226); Comitato per gli Investimenti (art. 227).

^[45] Prefettura della Casa Pontificia (artt. 228-230); Ufficio delle Celebrazioni Liturgiche del Sommo Pontefice (artt. 231-234); Camerlengo di Santa Romana Chiesa (art. 235-237).

^[46] In precedenza, Papa Francesco aveva già disposto alcuni accorpamenti attraverso l’istituzione del Dicastero per i Laici, la Famiglia e la Vita (cfr. Francesco, Litterae apostolicae motu proprio datae Sedula Mater quibus Dicasterium pro Laicis, Familia et Vita constituitur, 15 agosto 2016, in L’osservatore romano, 17-18 agosto 2016, p. 8; e in Acta Apostolicae Sedis, CVIII [2016], p. 963) e il Dicastero per il Servizio dello Sviluppo Umano Integrale (cfr. Francesco, Litterae apostolicae motu proprio datae Humanam Progressionem quibus Dicasterium ad integram humanam progressionem fovendam constituitur, 17 agosto 2016, in L’osservatore romano, 1° settembre 2016, p. 6; e in Acta Apostolicae Sedis, CVIII [2016], p. 968). Nel Dicastero per la Comunicazione invece erano già confluiti il Pontificio Consiglio per le Comunicazioni sociali, la Sala stampa della Santa Sede, il Servizio Internet Vaticano, la Radio Vaticana, il Centro Televisivo Vaticano, L’osservatore romano, la Tipografia Vaticana, il Servizio Fotografico e la Libreria editrice vaticana (cfr. Francesco, Litterae apostolicae motu proprio datae L’attuale contesto comunicativo quibus Secretaria pro Communicatione conditur, 27 giugno 2015, in Acta Apostolicae Sedis, CVII [2015], pp. 591-592).

^[47] La ragione di tale soppressione potrebbe rinvenirsi nella circostanza che la Camera Apostolica ad oggi annovera tra i suoi membri solamente il Cardinale Camerlengo – cfr. Annuario pontificio per l’anno 2021, cit., p. 1214 –, e dunque il legislatore avrebbe optato per la costituzione di un ufficio ecclesiastico unipersonale privo delle caratteristiche proprie di un’Istituzione curiale. Praedicate Evangelium, inoltre, nel definire le funzioni del Camerlengo pare avere introdotto una modifica alla Costituzione Apostolica Universi Dominici Gregis del 22 febbraio 1996 sul Conclave – in Acta Apostolicae Sedis, LXXXVIII (1996), p. 305 ss. –, laddove stabilisce che «Nell’adempimento degli uffici assegnati, il Cardinale Camerlengo di Santa Romana Chiesa è aiutato, sotto la sua autorità e responsabilità, da tre Cardinali Assistenti, di cui uno è il Cardinale Coordinatore del Consiglio per l’economia e gli altri due sono individuati secondo la modalità prevista nella normativa circa la vacanza della Sede Apostolica e l’elezione del Romano Pontefice» (art. 235 § 3). In particolare, risulterebbe innovato il n. 7 di tale Costituzione Apostolica, il quale prevede che i tre Cardinali Assistenti diventino membri pro tempore della Congregazione particolare costituita dal Cardinale Camerlengo dopo essere stati estratti a sorte, uno per ciascun ordine cardinalizio, tra i Cardinali elettori già pervenuti a Roma. Pare che ora soltanto due Cardinali Assistenti saranno sorteggiati tra gli elettori del Papa, forse scegliendo tra i porporati dei due ordini cui non appartiene il Cardinale coordinatore. Va, infine, rilevato che l’art. 235 § 3 sembra presuppore che questi rimanga in carica durante la vacanza della Sede Apostolica. Ciò significherebbe che, nonostante il Consiglio per l’economia sia ricompreso tra le Istituzioni curiali in quanto Organismo economico (art. 12 §§ 1-2), il Cardinale Coordinatore non possa ritenersi un Prefetto o equiparato (art. 14 § 1), non soggiacendo alla regola sulla cessazione di questo incarico laddove si verifichi la vacanza della Sede romana (art. 18 § 1). Comunque sia, è prevedibile a questo punto che vi sarà un intervento pontificio quantomeno per modificare parzialmente la legislazione speciale promulgata da Giovanni Paolo II.

^[48] Cfr. J.I. Arrieta, La reforma de la Curia Romana, cit., p. 39, il quale evidenzia come la denominazione di ‘Dicastero’ sia «mas genérica y burocratica». Osserva sul punto a ragione P. Consorti, Riforma a metà, intervista a Jesus. Inchieste e dibattiti sull’attualità religiosa, XLIV (2022), n. 5, p. 56: «Il termine “dicastero” si usava anche prima, ma il termine “congregazione” dava meglio l’idea della struttura collegiale della Curia. Con un linguaggio un po’ aulico, evocava bene il fatto che, a differenza delle strutture civili, gi uffici ecclesiali presentano un’organizzazione assembleare. Chiamarli tutti “dicasteri” aiuta a considerarli paritari, e forse si è fatta una scelta più comunicativa che di sostanza».

^[49] Cfr. Paolo VI, Constitutio Apostolica Regimini Ecclesiae universiae de Romana Curia, 15 agosto 1967, in Acta Apostolicae Sedis, LIX (1967), p. 885 ss. (in part. art. 19 ss.).

^[50] Cfr. M. Mellino, Intervento di S.E. Mons. Marco Mellino, cit., § 3, Il titolo è indicativo di una prospettiva, secondo il quale tale collocazione «non intende affatto preporre l’attività dell’evangelizzare alla stessa fede in Cristo».

^[51] Come ha di recente dichiarato il Papa, «la spinta evangelizzatrice non è mai venuta meno nella Chiesa e rimane sempre il suo dinamismo fondamentale. Perciò ho voluto che anche nella rinnovata Curia romana il Dicastero dell’Evangelizzazione assuma un ruolo speciale al fine di favorire la conversione missionaria della Chiesa (Praedicate Evangelium, 2-3), che non è proselitismo, ma testimonianza: uscita da sé per annunciare con la vita l’amore gratuito e salvifico di Dio per noi, chiamati tutti a essere fratelli e sorelle»: Francesco, Messaggio del Santo Padre alle Pontificie Opere Missionarie, 16 maggio 2022, in L’osservatore romano, 17 maggio 2022, p. 8.

^[52] Praedicate Evangelium riproduce le norme statutarie degli Organismi economici ma omette il riferimento alle amministrazioni dello Stato della Città del Vaticano. Sullo sviluppo e le implicazioni dei rapporti tra ordinamento giuridico canonico e vaticano si veda, tra i molti, J.I. Arrieta, Legami inter-ordinamentali recenti tra Santa Sede e Stato della Città del Vaticano in materia sanzionatoria e di controllo finanziario, in Ephemerides iuris canonici, LV (2015), p. 307 ss.; P. Cavana, I rapporti tra lo Stato della Città del Vaticano, l’Italia e l’Unione europea tra continuità e innovazione, ivi, p. 265 ss.; J.I. Arrieta, L’interazione tra norme canoniche e norme statuali nell’ordinamento vaticano, in Santa Sede e Stato della Città del Vaticano nel nuovo contesto internazionale (1929-2019), a cura di M. Carnì, Edizioni Studium, Roma, 2019, p. 153 ss.; G. Boni, I rapporti tra ordinamento giuridico vaticano e ordinamento canonico: tra corretta configurazione ab intra e possibili travisamenti ab extra, in Jus. Rivista di scienze giuridiche, LXVI (2019), p. 45 ss.

^[53] Ci sia consentito di rinviare a M. Ganarin, Il Pontificio Consiglio per i Testi Legislativi nell’assetto istituzionale della Curia Romana tra diritto vigente e prospettive di riforma, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, Rivista telematica (www.statoechiese.it), 22 giugno 2015, p. 50 ss., nel quale avevamo auspicato la recezione per via legislativa dei compiti sviluppati nella prassi del Pontificio Consiglio per i Testi Legislativi.

^[54] Si veda al riguardo G. Boni, Suggestioni nascenti dalla possibile erezione di una nuova prelatura personale per la Fraternità Sacerdotale San Pio X, in Diritto e Religioni, XII (2017), 2, p. 17 ss. (e i riferimenti bibliografici ivi indicati) nonché, per esempio, G. Ghirlanda, Natura delle prelature personali e posizione dei laici, in Gregorianum, LXIX (1988), p. 299 ss.; Le prelature personali nella normativa e nella vita della Chiesa. Venezia, Scuola grande San Rocco, 25 e 26 giugno 2001, a cura di S. Gherro, Cedam, Padova, 2002; A. Viana, Introducción al estudio de las prelaturas, Eunsa, Pamplona, 2006; Studi sulla prelatura dell’Opus Dei. A venticinque anni dalla costituzione apostolica “Ut sit”, a cura di E. Baura, Edusc, Roma, 2008.

^[55] Cfr. Ufficio comunicazione Opus Dei, Dati informativi sulla prelatura dell’Opus Dei, 2020, consultabile all’indirizzo internet https://opusdei.org, p. 28, ove si legge che «Attualmente fanno parte della prelatura circa 93.400 persone, delle quali circa 2.300 sono sacerdoti».

^[56] Secondo G. Ghirlanda, Intervento del Prof. Gianfranco Ghirlanda, S.I., cit., § 3, Pontificia Commissione per la Tutela dei Minori, «La collocazione della Pontificia Commissione […] è in coerenza col fatto che competenza del Dicastero per la Dottrina della Fede è promuovere e tutelare l’integrità della morale cattolica (art. 69) e, attraverso l’Ufficio disciplinare della Sezione disciplinare, giudicare come Tribunale Supremo Apostolico le cause riguardanti gli abusi sessuali (art. 76 § 1). In questo modo la Pontificia Commissione ha il compito di prevenire tali delitti, mentre la Sezione Disciplinare del Dicastero quello di condurre l’azione penale contro di essi».

^[57] Cfr. Francesco, Udienza ai Membri della Pontificia Commissione per la Tutela dei Minori, 29 aprile 2022, in L’osservatore romano, 29 aprile 2022, p. 8: «Con la Costituzione Apostolica Praedicate Evangelium […] ho formalmente istituito la Commissione come parte della Curia Romana, nell’ambito del Dicastero per la Dottrina della Fede (cfr n. 78). Forse qualcuno potrebbe pensare che questa collocazione possa mettere a rischio la vostra libertà di pensiero e di azione, o forse anche togliere importanza alle questioni di cui vi occupate. Questa non è la mia intenzione e non è la mia aspettativa. E vi invito a vigilare affinché ciò non accada. /La Commissione per la Tutela dei Minori è istituita presso il Dicastero che si occupa degli abusi sessuali da parte dei membri del clero. Nello stesso tempo, ho distinto la vostra dirigenza e il vostro personale, e continuerete a relazionarvi direttamente con me mediante il vostro Presidente Delegato. È [collocata] lì, perché non si poteva fare una “commissione satellite” che girasse senza essere aggrappata all’organigramma. È lì, ma con un presidente proprio nominato dal Papa».

^[58] Cfr. Normae de delictis Congregationi pro Doctrina Fidei reservatis, in L’osservatore romano, 7 dicembre 2021, p. 6.

^[59] Il can. 1398 § 2 è stato introdotto dalla Costituzione Apostolica Pascite gregem Dei di Papa Francesco del 23 maggio 2021, in L’osservatore romano, 1° giugno 2021, pp. 2-4.

^[60] Il tema delle riforme nella Chiesa è oggi ampiamente dibattuto. Si rinvia, a titolo esemplificativo, a A. Marchetto, La riforma e le riforme nella Chiesa. Una risposta, Libreria editrice vaticana, Città del Vaticano, 2017; La riforma e le riforme nella Chiesa, a cura di A. Spadaro – C.M. Galli, Queriniana, Brescia, 2017²; S. Dianich, Riforma della Chiesa e ordinamento canonico, EDB, Bologna, 2018; L. Gerosa, Il rinnovamento dell’ermeneutica canonistica: premessa indispensabile per una riforma delle strutture ecclesiali in senso missionario, in La Chiesa “in uscita” di papa Francesco. Spunti per un rinnovo della missione apostolica, a cura di L. Gerosa, Eupress FTL-Edizioni Cantagalli, Lugano-Siena, 2018, p. 145 ss.; Riforme nella Chiesa, riforma della Chiesa, a cura di L. Sabbarese, Urbaniana University Press, Città del Vaticano, 2019; G. Canobbio, Quale riforma per la Chiesa?, Morcelliana, Brescia, 2019; S. Dianich, Dalla teologia della sinodalità alla riforma della normativa canonica, in La sinodalità nella vita e nella missione della Chiesa. Commento a più voci del Documento della Commissione teologica internazionale, a cura di P. Coda – R. Repole, EDB, Bologna, 2019, p. 71 ss.; C. Fantappiè, Per un cambio di paradigma. Diritto canonico, teologia e riforme nella Chiesa, EDB, Bologna, 2019.

^[61] Cfr. Francesco, Allocutio dum Summus Pontifex faustis omnibus occasione Natalis Christi Curiam Romanam prosequitur, 21 dicembre 2015, cit., p. 36.

^[62] «Essendo la Curia non un apparato immobile, la riforma è anzitutto segno della vivacità della Chiesa in cammino, in pellegrinaggio, e della Chiesa vivente e per questo – perché vivente – semper reformanda, reformanda perché è viva. […] come per tutta la Chiesa, anche nella Curia il semper reformanda deve trasformarsi in una personale e strutturale conversione permanente»: Francesco, Allocutio ad Sodales Curiae Romanae, occasione prosequendi omina Natalicia, 22 dicembre 2016, cit., pp. 37-38.

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Sommario: 1. La sindrome di alienazione parentale ‒ 2. L’ordinanza n. 9691/2022 della Cassazione e i precedenti giurisprudenziali ‒ 3. Ascolto del minore, consulenze tecniche, valutazione dei fatti nel superiore interesse del minore e formazione dei professionisti ‒ 4. Le indicazioni del Consiglio d’Europa e della Commissione europea per una giustizia a misura di minore ‒ 5. Conclusioni.

1. La sindrome di alienazione parentale

Si è iniziato a parlare di “Sindrome di Alienazione Parentale” (anche detta PAS dall’ acronimo di “Parental Alienation Syndrome”) negli anni ‘80, quando lo psichiatra americano Richard Gardner iniziò a teorizzarla come dinamica psicologica disfunzionale che si attiverebbe nei figli minori coinvolti nelle separazioni conflittuali dei genitori. Secondo la costruzione di Gardner, la motivazione del rifiuto dei figli verso uno dei genitori (c.d. alienato) sarebbe da attribuirsi alla condotta ostile e denigratoria dell’altro genitore (c.d. alienante)^[1].

Per tanti anni i giudici di merito hanno basato provvedimenti in materia di responsabilità genitoriale e di allontanamento dei figli sulla sindrome di alienazione parentale, sostenuta da numerosi consulenti tecnici di area psicologica, malgrado fosse priva di fondamento scientifico^[2].

Con il tempo, in dottrina, si sono formati dei veri e propri schieramenti: da una parte i sostenitori della PAS – fra cui alcune associazioni di padri separati ‒ che hanno posto l’attenzione sulla necessità di interventi a tutela della figura paterna contro certi atteggiamenti ostruzionistici di alcune madri volti a limitare la presenza dei padri nella vita dei figli dopo la separazione; dall’altra tutti coloro – fra cui associazioni a tutela delle donne vittime di violenza ‒ contrari all’applicazione nei processi di una teoria priva di fondamento scientifico e peraltro punitiva soprattutto delle donne, tanto che la PAS è stata anche talvolta tradotta come “sindrome della madre malevola”, mentre non si è parlato allo stesso modo di “sindrome del padre malevolo”.

Nella comunità scientifica, malgrado non siano mancati consulenti tecnici favorevoli all’applicazione di questa teoria, tanto da giustificare sulla base della stessa numerosi allontanamenti di bambini da uno dei genitori (per lo più la madre), tuttavia la PAS non è mai stata riconosciuta come malattia e non è stata neppure inserita nell’ultima edizione del Manuale diagnostico e statistico dei disturbi mentali (DSM-5).

Da qui un primo elemento da mettere in evidenza: l’uso improprio del termine “sindrome” per descrivere la condotta di un genitore che, pur essendo suscettibile di valutazione da parte del giudice ai fini della tutela del minore coinvolto nel procedimento, non è comunque di per sé ascrivibile all’interno di un quadro patologico. Con il termine “sindrome”, infatti, si indica in ambito medico-scientifico la presenza di un insieme di sintomi e segni clinici che costituiscono la manifestazione di una o diverse malattie. Nella costruzione operata da Gardner, il genitore c.d. alienante porrebbe in essere un atto consapevole di “programmazione del bambino” attraverso la denigrazione dell’altro genitore. Tuttavia, la dinamica illustrata da Gardner e dai suoi sostenitori non tiene conto del fatto che nel bambino vi possa essere un’autonoma identificazione inconscia con il genitore convivente, che può portare anche al rifiuto dell’altro genitore^[3].

Con questo non si vuole negare il fenomeno di padri e madri che screditano l’altro genitore agli occhi dei figli ponendo in essere condotte volte ad ostacolare la piena realizzazione della bigenitorialità^[4], come si dirà nei paragrafi successivi. Si intende piuttosto sottolineare la necessità che le situazioni familiari vengano valutate nella loro complessità, evitando il ricorso a soluzioni stereotipate^[5] come quelle a cui spesso nelle aule giudiziarie si è giunti seguendo il paradigma della teoria elaborata da Gardner e secondo la quale se un figlio rifiuta uno dei due genitori la responsabilità va ricercata sempre nella condotta alienante dell’altro, con la conseguenza che il minore deve essere da questi allontanato. Una soluzione, questa, che non tutela efficacemente i minori coinvolti, dal momento che rimane ancorata a modelli astratti, rigidi, che non tengono conto delle specificità di ogni singolo caso. Il giudice deve accertare in concreto se effettivamente il figlio rifiuti il rapporto con uno dei genitori e, in caso affermativo, deve accertare le ragioni del rifiuto, verificando in particolare se le stesse siano state indotte dall’altro genitore per ragioni di astio o di rivalsa o se invece detto rifiuto trae origine da un disagio del minore dovuto ad esempio alla disgregazione del nucleo familiare o alla condotta stessa del genitore rifiutato.

Per diversi anni bambini ed adolescenti sono stati invece allontanati da uno dei genitori per il solo fatto di aver manifestato un rifiuto nei confronti dell’altro genitore: le “diagnosi” di PAS da parte dei Consulenti Tecnici d’Ufficio (CTU) in molti casi hanno determinato lo sradicamento dei minori dai propri affetti familiari, senza l’adeguata ed opportuna valutazione delle ragioni sottese al rifiuto manifestato dal minore^[6].

Con il tempo sono emerse situazioni che hanno dimostrato la pericolosità ed inattendibilità di quella teoria^[7]: i traumi, le sofferenze, le problematiche a livello di sviluppo psicofisico di tanti bambini allontanati da uno dei genitori (in genere la madre) sulla base della sindrome di alienazione parentale hanno quindi imposto un’attenta riflessione.

Nel 2012, in seguito ad un drammatico fatto di cronaca^[8] è stata presentata alla Camera un’interpellanza urgente in materia (la n. 2-01706 “Elementi in merito alla sindrome di alienazione genitoriale, con particolare riferimento al suo inserimento nel manuale diagnostico e statistico dei disturbi mentali”, finalizzata a fare chiarezza sulla PAS e a sollecitare il Ministero della Salute a valutare l’opportunità di promuovere eventuali iniziative nei confronti di medici o esercenti attività sanitarie «che dovessero farne oggetto di diagnosi e, quindi, considerare questa PAS una malattia di tipo psicopatologico»^[9].

Oltre alla Cassazione – di cui a breve si dirà circa la posizione assunta nel corso degli anni e da ultimo con l’ordinanza n. 9691 del 24 marzo 2022 ‒ è intervenuta sulla questione anche l’Organizzazione Mondiale della Sanità, che nel 2020 ha escluso la possibilità di inserire la PAS nell’elenco delle patologie riconosciute (ICD 11, International Classification of Diseases). Nello stesso anno, il Ministro della Salute italiano, nel corso di un’interrogazione parlamentare (n. 4-02405), ha osservato che la PAS «ad oggi non è riconosciuta come disturbo psicopatologico dalla grande maggioranza della comunità scientifica e legale internazionale […] Detta “sindrome” non risulta inserita in alcuna delle classificazioni in uso».

Si è occupata della materia anche la recente riforma della giustizia, raccogliendo le richieste più volte avanzate dagli operatori del settore a tutela dei minori e delle donne (le maggiori vittime della PAS): il comma 23 lett. b) della Legge delega n. 206/2021 stabilisce infatti, fra i principi e criteri direttivi, che il consulente tecnico eventualmente nominato dal giudice nel procedimento debba attenersi «ai protocolli e alle metodologie riconosciuti dalla comunità scientifica senza effettuare valutazioni su caratteristiche e profili di personalità estranee agli stessi».

Per completezza è opportuno precisare che, accanto a manifestazioni di contrarietà, vi sono stati altresì interventi volti a far recepire in testi normativi la PAS, che malgrado non abbiano trovato attuazione è comunque utile ricordare, se non altro per comprendere meglio il clima in cui la Cassazione è intervenuta sull’argomento.

Il Ddl n. 957 del 2008 “Modifiche al codice civile e al codice di procedura civile in materia di affidamento condiviso”, all’art. 9 prevedeva l’integrazione dell’art. 709 ter c.p.c. con l’inserimento del seguente comma dopo il secondo: «il comprovato condizionamento della volontà del minore, in particolare se mirato al rifiuto dell’altro genitore attivando la sindrome di alienazione genitoriale, costituisce inadempienza grave, che può comportare l’esclusione dall’affidamento».

Questo disegno di legge, come riportato nell’introduzione, prendeva le mosse dalla necessità di «porre fine a quei frequenti tentativi di manipolazione da parte di un genitore – di regola quello che ha maggiori spazi di convivenza – miranti ad eliminare completamente l’altro dalla vita dei figli, inducendo in essi il rifiuto di ogni contatto, un malessere indotto che va sotto il nome di Sindrome di alienazione genitoriale», con un richiamo esplicito a quanto teorizzato da Gardner e muovendo dall’erronea considerazione secondo la quale la letteratura scientifica avrebbe «ampiamente documentato sia l’esistenza di questa specifica sindrome che il principale suo rimedio, che consiste nel togliere potere al genitore condizionante, negandogli l’esercizio della potestà».

Due anni dopo, con il Ddl n. 2454 presentato il 16 novembre 2010 e intitolato “Nuove norme sull’affidamento condiviso dei figli di genitori separati” è stato riproposto il tema, anche se in questo caso il riferimento alla PAS è stato limitato alla sola relazione illustrativa, senza alcun riferimento nel testo. Più precisamente, dopo aver ripreso quanto già affermato nella relazione illustrativa del Ddl 957 cui sopra si è fatto cenno, nel Ddl 2454 si è osservato che «a prescindere dalla ufficializzazione o meno della PAS – e dai riconoscimenti del mondo accademico – sono ormai ampiamente riconosciuti nel mondo giuridico i problemi legati alla manipolazione dei figli, quale che ne siano il titolo e la definizione tecnica, e i gravissimi danni che provocano nei figli, soprattutto quando arrivano fino ad indurre il rifiuto degli incontri con il genitore alienato».

Va poi ricordato il tentativo di legalizzare la PAS attraverso il Ddl 735 del 2018 “Norme in materia di affido condiviso, mantenimento diretto e garanzia di bigenitorialità”, che all’art. 17 prevedeva la modifica dell’art. 342 bis c.c. con l’introduzione del seguente comma: «Quando in fase di separazione dei genitori o dopo di essa la condotta di un genitore è causa di grave pregiudizio ai diritti relazionali del figlio minore e degli altri familiari, ostacolando il mantenimento di un rapporto equilibrato e continuativo con l’altro genitore e la conservazione di rapporti significativi con gli ascendenti e con i parenti di ciascun ramo genitoriale, il giudice, su istanza di parte, può adottare con decreto uno o più dei provvedimenti di cui agli articoli 342-ter e 342-quater» stabilendo la possibilità di applicare detti provvedimenti, sempre secondo l’art. 17, «anche quando, pur in assenza di evidenti condotte di uno dei genitori, il figlio minore manifesti comunque rifiuto, alienazione o estraniazione con riguardo a uno di essi».

L’articolo da ultimo citato, in altri termini, attraverso quell’inciso “pur in assenza di evidenti condotte”, escludeva un elemento invece fondamentale per la tutela dei minori, ossia l’accurata valutazione dei fatti. Un provvedimento giudiziario che esula da un approfondito esame della situazione ‒ anche attraverso l’ascolto del minore e dei suoi genitori ‒ rischia di essere pregiudizievole per il minore o comunque di non essere adeguato alla realizzazione del suo interesse, secondo quanto previsto dall’art. 3.1 della Convenzione ONU del 1989 sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, per cui «in tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degli organi legislativi, l’interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente».

2. L’ordinanza n. 9691/2022 della Cassazione e i precedenti giurisprudenziali

Dalla fine degli anni ‘90 la giurisprudenza di merito ha manifestato una certa apertura nei confronti della PAS, come dimostrano numerose pronunce in cui vi è stata un’evidente applicazione del modello teorizzato da Gardner^[10]. Al contempo, si è assistito ad una manifestazione di contrarietà da parte della Cassazione sempre più esplicita, fino ad arrivare all’ultima pronuncia del marzo 2022.

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 9691 pubblicata in data 24 marzo 2022, ha infatti espressamente affermato che in materia di affidamento dei minori le pronunce dei giudici non possono basarsi su teorie prive di fondamento scientifico, facendo un esplicito riferimento alla PAS.

Nel caso di specie, la Corte ha accolto il ricorso di una madre contro il provvedimento che aveva stabilito la sua decadenza dalla responsabilità genitoriale e il collocamento del figlio minore in casa famiglia. Alla base del provvedimento impugnato vi era l’attribuzione alla donna di comportamenti ritenuti “alienanti”: il padre aveva lamentato difficoltà a relazionarsi con il figlio e il consulente tecnico d’ufficio aveva attribuito la responsabilità del rifiuto del minore al comportamento della madre. Di conseguenza, il Tribunale per i Minorenni di Roma aveva pronunciato nei confronti della donna la decadenza dalla responsabilità genitoriale, disponendo il collocamento in casa famiglia del bambino e l’interruzione di ogni contatto del piccolo con la madre.

La donna, preoccupata per il pregiudizio che quel provvedimento avrebbe potuto recare alla salute e all’equilibrio psicofisico del figlio, aveva presentato ricorso alla Corte d’Appello di Roma al fine di far sospendere l’esecuzione del provvedimento. La Corte d’Appello, tuttavia, nonostante il parere favorevole alla sospensione espresso dalla competente Procura Generale, rigettava il ricorso confermando l’allontanamento del minore dalla madre.

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha cassato con rinvio il decreto della Corte d’Appello ed ha preso posizione su alcune importanti questioni in materia di affidamento dei minori, ribadendo in primo luogo che i provvedimenti relativi alla responsabilità genitoriale non possono basarsi su teorie prive di fondamento scientifico, come è appunto la sindrome di alienazione parentale (PAS), su cui peraltro la Corte era già intervenuta più volte, da ultimo con la nota ordinanza n. 13217 pubblicata il 17 maggio 2021, con cui ‒ seguendo un ormai consolidato orientamento ‒ aveva chiarito che i giudici sono tenuti ad accertare la veridicità dei comportamenti pregiudizievoli per i minori e non possono limitarsi al mero richiamo della consulenza tecnica. In quell’occasione, la Corte aveva altresì affermato che deve escludersi «la possibilità, in ambito giudiziario, di adottare soluzioni prive del necessario conforto scientifico e potenzialmente produttive di danni ancor più gravi di quelli che intendono scongiurare». La Corte aveva fatto riferimento alla PAS, ma giova osservare che quanto enunciato concerne tutte le teorie o soluzioni prive del necessario fondamento scientifico, anche nel rispetto del principio di precauzione, che in materia di famiglia assume un peculiare rilievo ed è strettamente connesso al principio di tutela del superiore interesse del minore.

A distanza di meno di un anno dall’ultima pronuncia sull’argomento, la Cassazione ha dunque ribadito con fermezza la necessità di bandire dalle aule di giustizia la PAS, ed ha osservato che «il richiamo alla sindrome d’alienazione parentale e ad ogni suo, più o meno evidente, anche inconsapevole, corollario, non può dirsi legittimo, costituendo il fondamento pseudoscientifico di provvedimenti gravemente incisivi sulla vita dei minori, in ordine alla decadenza dalla responsabilità genitoriale della madre».

La Cassazione già nel 2013^[11]  (sentenza del 20 marzo 2013 n. 7041) ‒ aveva affermato che la tutela dei minori impone il rifiuto di teorie prive del necessario supporto scientifico^[12], ritenendo quindi opportuno evitare qualsiasi riferimento alla PAS nei procedimenti di affidamento dei figli. I giudici chiamati a disciplinare i rapporti genitoriali – ha precisato la Corte ‒ devono verificare «il fondamento, sul piano scientifico, di una consulenza che presenti devianze dalla scienza medica ufficiale» ricorrendo «alle proprie cognizioni scientifiche (Cass., 14759 del 2007; Cass., 18 novembre 1997, n. 11440), ovvero avvalendosi di idonei esperti».

La tutela del minore rappresenta l’obiettivo principale da realizzare e pertanto l’astratta presenza di un disagio non può costituire di per sé, in modo automatico, la ragione di un provvedimento con cui si dispone l’allontanamento del minore da uno o da entrambi i genitori.

Come osservato dalla Cassazione nella sentenza da ultimo citata, i giudici di merito sono tenuti ad operare valutazioni e scelte ponderate, anche alla luce di tutte le eventuali censure e contraddizioni sollevate dalle parti o rilevabili nella comunità scientifica: «di certo» – ha affermato la Cassazione ‒ «non può ritenersi che, soprattutto in ambito giudiziario, possano adottarsi delle soluzioni prive del necessario conforto scientifico, come tali potenzialmente produttive di danni ancor più gravi di quelli che le teorie ad esse sottese, non prudentemente e rigorosamente verificate, pretendono di scongiurare».

La Cassazione è poi intervenuta in materia con la sentenza n. 6919 del 2016^[13], laddove, pur non prendendo una netta posizione di contrarietà nei confronti della PAS, ha tuttavia messo in evidenza la necessità che i giudici accertino la veridicità dei fatti, senza aderire in maniera acritica alle relazioni dei CTU^[14].

Da ultimo, con l’ordinanza n. 9691/2022, la Cassazione ha confermato l’orientamento già espresso con la sentenza n. 7041/2013, basato a ben vedere sul principio di precauzione (in assenza di evidenze scientifiche, bisogna evitare di esporre i minori ai rischi derivanti dall’applicazione di teorie potenzialmente pregiudizievoli).

Come è immaginabile, detta pronuncia ha suscitato reazioni contrastanti, proprio in ragione di quella dicotomia cui sopra si è fatto cenno: i contrari alla PAS hanno manifestato soddisfazione per questa ulteriore conferma, mentre i sostenitori della discussa teoria hanno manifestato il timore che in tal modo non vengano condannati i comportamenti ostruzionistici posti in essere da alcuni genitori ai danni dei propri figli, con riferimento alla violazione del diritto alla bigenitorialità.

Si tratta di preoccupazioni comprensibili, in quanto se è vero che la PAS non esiste come patologia, è però altrettanto vero che esistono genitori i quali – mossi dal rancore, dal dolore della separazione, dal sentimento di rivalsa, da fragilità personali ecc. ‒ più o meno consapevolmente attuano condotte lesive per la sana crescita dei figli, screditando ad esempio l’altro genitore, oppure ostacolando le visite.

Tuttavia l’esclusione dell’utilizzabilità della PAS come teoria va proprio nella direzione di tutelare i minori in maniera più efficace. Non va infatti trascurato che tante volte il ricorso alla PAS è servito per screditare le donne vittima di violenza in famiglia e per far passare come infondate le loro richieste di limitazione delle visite dei figli con l’altro genitore o, ancora, come ritorsione nei confronti della controparte nei casi di alta conflittualità.

Non di rado la PAS è servita quale come strumento di aggressione di un genitore verso l’altro, veicolando nel processo illazioni relative al modo di essere del genitore indicato come “alienante” piuttosto che su condotte concretamente pregiudizievoli per i figli.

La Cassazione, nel ribadire da ultimo l’inutilizzabilità della PAS – e di tutte le altre teorie prive di fondamento scientifico ‒ nei procedimenti riguardanti i minori, ha dunque fatto chiarezza, ponendo altresì l’attenzione su diversi aspetti concernenti i diritti dei minori e sulla loro effettiva tutela.

Rifiutare la PAS come teoria non significa infatti rinunciare a condannare i comportamenti scorretti di taluni genitori, contrari all’interesse dei figli: significa semmai sgomberare il campo da elementi privi di valore probatorio, per dare invece risalto ai fatti e alla loro corretta valutazione, secondo le regole del giusto processo.

La madre o il padre che ostacola le visite dei figli con l’altro genitore pone astrattamente in essere una condotta pregiudizievole per i minori, che per il loro sano ed equilibrato sviluppo psicofisico hanno il diritto di mantenere rapporti con entrambe le figure genitoriali, anche se non necessariamente con tempi paritetici^[15]. Tuttavia, qualsiasi decisione in merito deve basarsi sull’attenta valutazione del singolo caso concreto, tanto che la Cassazione ha più volte precisato (e da ultimo nell’ordinanza n. 9691/2022) che nel superiore interesse del minore può essere limitato anche il diritto alla bigenitorialità.

Quando un minore rifiuta di incontrare uno dei genitori, preferendo restare con l’altro, non si può automaticamente ricondurre detto rifiuto alla condotta del padre o della madre convivente: le ragioni possono essere tante e talvolta sono legate a inconsci meccanismi di protezione del figlio nei confronti del genitore percepito come più fragile. Elementi utili, in questi casi, possono essere tratti dall’ascolto diretto del minore, laddove possibile.

1. Ascolto del minore, consulenze tecniche, valutazione dei fatti nel superiore interesse del minore e formazione dei professionisti

Nell’ordinanza n. 9691/2022 la Cassazione, oltre a prendere posizione sulla PAS, ha affrontato anche altre tematiche rilevanti in materia di rapporti genitoriali ed affidamento dei figli, quali la bigenitorialità, l’ascolto del minore, il ruolo dei consulenti tecnici d’ufficio, la funzione degli avvocati.

Sulla bigenitorialità^[16] la Cassazione ha ricordato che si tratta innanzitutto di un diritto dei minori e in quanto tale è inconcepibile pensare di poterlo tutelare efficacemente rimuovendo una delle figure genitoriali (p. 25 ss. dell’ordinanza).

Nel caso di specie, la Cassazione ha ritenuto errata la posizione della Corte d’Appello laddove ha inteso realizzare il diritto alla bigenitorialità escludendo dalla vita del bambino la presenza della madre, sulla base di motivazioni che in sostanza erano meri rinvii alla consulenza tecnica.

Anche in questo caso ‒ ha ricordato la Corte richiamando i principi della Convenzione ONU su diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, nonché l’art. 8 della CEDU ‒ il criterio che deve orientare l’interprete è sempre quello del superiore interesse del minore, da valutarsi in concreto e alla luce di tutti gli elementi utili al giudizio. Per la Cassazione il provvedimento impugnato non può essere condivisibile in quanto «ha inteso realizzare il diritto pretermesso di uno dei genitori alla bigenitorialità del figlio…attraverso una visione parziale del migliore interesse del minore, ossia senza in alcun modo affrontare la questione della sottrazione improvvisa del dodicenne alla madre e all’ambiente familiare in cui è cresciuto (secondo le ricognizioni non contestate: serenamente) ed accudito amorevolmente  e senza alcuna apparente problematica» (p. 25).

Pertanto, «al fine della tutela del diritto alla bigenitorialità», conclude sul punto la Corte, occorre provare se la condotta sia stata tale «da aver leso in modo grave il rapporto tra il figlio e l’altro genitore, sino al peggior risultato ipotizzabile, quello di renderlo difficilmente recuperabile o del tutto irrecuperabile» (p. 26).

La Cassazione ha quindi precisato che ogni decisione assunta dai giudici con riferimento ai minori deve tener conto delle diverse situazioni concrete e delle conseguenze che potrebbe determinare nella vita dei destinatari e, proprio sulla base di questa osservazione, ha criticato i giudici di merito per non aver considerato le ripercussioni che l’allontanamento avrebbe determinato sulla vita e sulla salute del bambino.

Altro interessante argomento preso in esame dall’ordinanza è quello che attiene all’ascolto del minore^[17], a cui peraltro anche la riforma del processo civile^[18] ha dato ampio risalto, nel rispetto di quanto previsto dalla normativa interna e dalle convenzioni internazionali a tutela dei minori.

La Cassazione ha ritenuto nullo il provvedimento di merito in ragione dell’ingiustificato mancato ascolto del minore: «in tema di affidamento dei figli minori l’ascolto del minore infradodicenne capace di discernimento costituisce adempimento previsto a pena di nullità, atteso che è espressamente destinato a raccogliere le sue opinioni e valutare i suoi bisogni». L’ascolto del minore ‒ precisa la Corte ‒ «non può essere sostituito dalle risultanze di una consulenza tecnica d’ufficio, la quale adempie alla diversa esigenza di fornire al giudice altri strumenti di valutazione per individuare la soluzione più confacente al suo interesse» (pp. 30-31). Solo l’ascolto diretto del giudice, ha precisato la Cassazione, «dà spazio alla partecipazione attiva del minore al procedimento che lo riguarda», concludendo che nei procedimenti in materia di famiglia la tutela del minore «si realizza mediante la previsione che deve essere ascoltato e costituisce pertanto violazione del principio del contraddittorio e dei diritti del minore il suo mancato ascolto, quando non sia sorretto da un’espressa motivazione sull’assenza di discernimento, tale da giustificarne l’omissione».

I giudici sono chiamati a valutare i fatti: gli eventuali elementi offerti dalle consulenze tecniche devono pertanto essere da loro recepiti in maniera critica. È questo un ulteriore aspetto, legato alla PAS ma non confinato a questa tematica, che riguarda il rapporto fra giudici e consulenti tecnici di ufficio. Non di rado, negli anni, è stato demandato ai CTU di pronunciarsi in ordine ad aspetti delle vicende familiari estranei alle loro specifiche competenze (si pensi ad esempio ai tempi di permanenza del minore presso ciascun genitore), così come non di rado sono confluite nelle sentenze le osservazioni dei consulenti tecnici senza un’adeguata valutazione critica da parte dei giudici. Questo meccanismo ha portato a violazioni, anche gravi, dei diritti di bambini ed adolescenti, in quanto le decisioni assunte nei loro confronti, non essendo state il frutto di un’attenta valutazione dei fatti, quanto piuttosto la pedissequa adesione alle osservazioni peritali, non hanno realizzato pienamente il loro interesse e quindi non hanno attuato quella tutela che lo Stato ha l’obbligo di garantire ai minori.

Lo Stato, come affermato più volte dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo – che proprio per violazione dell’art. 8 della CEDU ha condannato in diverse occasioni l’Italia^[19] ‒ deve porre in essere tutte le misure necessarie per la costruzione o il mantenimento della relazione del minore con entrambe le figure genitoriali: l’autorità giudiziaria non può quindi limitarsi ad adottare passivamente provvedimenti “di prassi” ‒ come ad esempio le consulenze tecniche, il monitoraggio dei Servizi Sociali, il sostegno alla genitorialità ecc. ‒ dovendo piuttosto intervenire in maniera attiva e tempestiva al fine di salvaguardare i legami familiari del minore.

Il consulente tecnico – laddove sia chiamato ad osservare le dinamiche relazionali dei componenti del nucleo familiare ‒ ha la funzione di fornire al giudice il relativo quadro clinico. Compete poi al giudice esaminare tutti gli elementi della vicenda processuale ed operare un bilanciamento fra i diversi diritti, al fine di individuare la soluzione migliore per il singolo minore coinvolto, nel rispetto di quanto previsto anche dall’art. 3 della Convenzione ONU sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza.

È evidente che la realizzazione di questo obiettivo presuppone non solo il rispetto delle diverse competenze, ma anche la collaborazione di tutti i soggetti del procedimento: genitori, avvocati, consulenti tecnici, giudici, assistenti sociali. Tutti sono infatti chiamati a cooperare alla realizzazione del concreto interesse del minore.

I genitori hanno innanzitutto il dovere di rappresentare i fatti in maniera veritiera, in modo da fornire al giudice un quadro di indagine chiaro: una rappresentazione alterata della situazione non può che determinare infatti una soluzione inadeguata perché basata su presupposti errati.

La realizzazione del superiore interesse del minore esige inoltre l’impegno dei difensori – peraltro auspicato per inciso anche dalla Cassazione nell’ordinanza n. 9691/2022, pagina 35 ‒ a limitare il conflitto fra le parti, presupponendo quindi una loro adeguata formazione in materia di diritto di famiglia e capacità di mediazione. Va altresì aggiunto che la cooperazione dei professionisti coinvolti è concretamente possibile solo laddove gli stessi abbiano un’adeguata formazione specialistica, in ragione della complessità della materia riguardante la famiglia e i minori, che esige una peculiare competenza multidisciplinare.

A tal ultimo proposito, giova considerare che talvolta l’alta conflittualità delle parti nelle separazioni o nelle regolamentazioni dei rapporti genitoriali viene alimentata (se non addirittura originata) da opinabili strategie difensive, che antepongono al superiore interesse del minore il raggiungimento dell’obiettivo indicato dal proprio cliente, senza tener conto degli effetti pregiudizievoli che questo può comportare per i figli.

Come è stato efficacemente messo in evidenza in un’ordinanza del Tribunale di Milano di qualche anno fa (cfr. 23 marzo 2016 – est. G. Buffone), «nel processo di famiglia, l’avvocato è difensore del padre o della madre ma certamente è anche difensore del minore. Qualunque sia la sua posizione processuale […] In altri termini, nella doverosa assistenza del padre o della madre, l’avvocato deve sempre anteporre l’interesse primario del minore e, in virtù di esso, arginare la micro-conflittualità genitoriale, scoraggiare litigi strumentali al mero scontro moglie-marito, proteggere il bambino dalle conseguenze dannose della lite».

Gli avvocati hanno dunque un ruolo fondamentale nella gestione del conflitto genitoriale e certamente si pone in contrasto con gli obiettivi sopra indicati una strategia difensiva volta a screditare la controparte e a sminuirne (specie se in maniera infondata) le capacità genitoriali. Altrettanto pregiudizievoli per i minori ‒ in quanto ostacolano il giudice nella corretta valutazione dei fatti ed alimentano la conflittualità genitoriale ‒ sono le false accuse e le denunce strumentali, che peraltro determinano anche un problema per l’organizzazione della giustizia e in quanto tali andrebbero sanzionate laddove accertate, anche al fine di scoraggiare il ricorso allo strumento penale laddove non necessario.

Gli avvocati nei procedimenti di famiglia – ricorda ancora il Tribunale di Milano nella ordinanza da ultimo citata ‒ devono assumere «una posizione comune a difesa del bambino, non assecondando diverbi fondati su situazioni prive di concreta rilevanza» in quanto «il contratto di patrocinio stipulato con un genitore per assisterlo in un procedimento minorile in cui sono coinvolti i figli, di fatto perviene alla conclusione di un contratto “ad effetti protettivi verso terzi” ove terzi sono i figli, secondo il modello negoziale collaudato in settori affini, come quello sanitario».

Compete di conseguenza agli avvocati suggerire ai propri assistiti la correzione di certi atteggiamenti lesivi dei diritti dei minori, secondo le indicazioni della “Carta dei diritti dei figli nella separazione dei genitori” elaborata nel 2018 dall’Autorità Garante per l’infanzia e l’adolescenza, che mette in rilievo l’importanza di non coinvolgere la prole nei conflitti parentali: talvolta i genitori coinvolti nei giudizi sono talmente concentrati su se stessi o in preda alle emozioni che non si rendono neppure conto degli effetti di certe condotte e del pregiudizio che le stesse possono recare ai figli.

Un ulteriore aspetto messo in luce dalla Cassazione attiene alle concrete modalità attuative dei provvedimenti giudiziari di allontanamento.

Nei casi in cui il minore debba essere allontanato dai genitori per essere condotto in altro luogo, come ad esempio una casa famiglia, le autorità preposte devono sempre astenersi dall’impiegare la forza fisica. Simili misure autoritative, osserva la Corte, non sono conformi «ai principi dello Stato di diritto», non sono compatibili con «la tutela della dignità della persona» (p. 34) e potrebbero altresì cagionare traumi ai minori. Anche nel rispetto dei principi della CEDU, ha aggiunto la Corte, le autorità dovrebbero semmai prendere in considerazione l’utilizzo delle sanzioni economiche ex art. 709 ter c.p.c., in caso di violazioni dolose o colpose delle prescrizioni impartite dal giudice.

A tal ultimo proposito, giova ricordare che dopo circa due mesi dalla pubblicazione dell’ordinanza n. 9691/2022 della Cassazione, in data 31 maggio 2022, è stato stipulato fra il Ministero dell’interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza, l’Autorità Garante per l’infanzia e l’adolescenza e il Consiglio Nazionale dell’Ordine degli Assistenti Sociali un protocollo d’intesa finalizzato – si legge all’art. 2 ‒ «a favorire sinergie virtuose volte a garantire che i diritti e il superiore interesse dei minori sia sempre garantito in tutti quei casi in cui sia necessario un intervento di allontanamento dalla casa familiare»^[20].

Come affermato dal Garante per l’infanzia e l’adolescenza a conclusione dell’accordo «Servono regole chiare e uniformi in tutta Italia, a tutela dei bambini e dei ragazzi, in occasione degli allontanamenti dei minorenni dalla famiglia di origine che richiedono l’intervento delle forze di polizia a supporto dei servizi sociali. Si tratta di linee guida che Polizia di Stato e Consiglio nazionale degli assistenti sociali hanno già adottato per proprio conto, ma che è opportuno armonizzare e diffondere sul territorio. L’allontanamento dal nucleo familiare è un momento estremamente difficile e doloroso, che deve essere il più possibile evitato e che, quando si rende assolutamente necessario nel superiore interesse del minore, deve avvenire secondo modalità che siano rispettose della sua vulnerabilità e non ne turbino l’equilibrio psicofisico. Quello che oggi ci siamo impegnati a fare è adottare linee guida comuni che siano universali e sostenibili su scala nazionale: mettere a sistema prassi virtuose e indicazioni operative già esistenti e fare in modo che la cooperazione non sia l’eccezione ma la regola»^[21].

1. Le indicazioni del Consiglio d’Europa e della Commissione europea per una giustizia a misura di minore

La Commissione europea, in data 19 maggio 2022, ha pubblicato il quadro di valutazione UE sulla giustizia 2022, uno strumento che da dieci anni viene utilizzato per verificare il livello di efficienza dei sistemi giudiziari degli Stati membri dell’Unione Europea, utilizzato dalla Commissione per monitorare le riforme giudiziarie intraprese dagli Stati membri.

Per la prima volta il quadro di valutazione presenta dei grafici comparativi riguardanti anche la giustizia a misura di minore, con un’evidente manifestazione di interesse per il tema, in linea peraltro con gli interventi del Consiglio d’Europa e della Commissione europea che, in attuazione dei principi della Convenzione ONU del 1989 sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, sono finalizzati a garantire l’accesso effettivo dei minori alla giustizia, nonché il trattamento adeguato dei loro diritti in ambito giudiziario.

Una tutela, quella che deve essere garantita ai minori, che è strettamente legata alla tutela della famiglia, che la stessa Convenzione ONU, nel preambolo, indica quale «unità fondamentale della società e ambiente naturale per la crescita e il benessere di tutti i suoi membri e in particolare dei fanciulli», sottolineando altresì l’esigenza che la stessa riceva dallo Stato «la protezione e l’assistenza di cui necessita per poter svolgere integralmente il suo ruolo nella collettività». I minori, invero, ai fini del sano, armonioso e completo sviluppo della loro personalità hanno bisogno di crescere ‒ come si legge ancora nel preambolo della Convenzione ONU ‒ «in un ambiente familiare in un clima di felicità, di amore e di comprensione». Questo significa che i nuclei familiari più fragili devono essere aiutati a superare le difficoltà, specie quelle che, in vario modo, rischiano di ostacolare o compromettere il rapporto genitoriale. Qualsiasi soluzione deve essere sempre adottata all’esito di una accurata valutazione del superiore interesse del singolo minore coinvolto e, anche nell’ipotesi in cui sia necessario allontanare il minore dal proprio nucleo familiare o da parte di esso, l’intervento deve al contempo prevedere strumenti volti al recupero del rapporto genitoriale^[22].

Nel 2010 il Consiglio d’Europa, con l’esplicito intento di dare attuazione ai principi della Convenzione ONU sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza e della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, ha elaborato le “Linee guida per una giustizia a misura di minore”, ove ha indicato i cinque principi fondamentali da osservarsi in ambito giudiziario per garantire ai minori coinvolti nei procedimenti la necessaria tutela di cui hanno diritto ed ha altresì individuato alcuni elementi essenziali, indicativi di una giustizia rispettosa delle esigenze di bambini ed adolescenti.

I cinque principi fondamentali possono essere così sintetizzati^[23]: 1. Garanzia di partecipazione (i minori devono essere ascoltati e deve essere dato il giusto riconoscimento alle loro opinioni); 2. Centralità del superiore interesse del minore e conseguente necessità di un approccio globale che consenta di tutelare in maniera effettiva ed efficace il benessere psico-fisico di ciascun minore; 3. Rispetto della dignità (i minori devono essere trattati con rispetto, gentilezza e sensibilità); 4. Protezione dalla discriminazione (i diritti dei minori devono essere garantiti sempre, senza eccezioni); 5. Applicazione del principio dello Stato di diritto (anche ai minori devono essere garantite le tutele previste per il giusto processo).

Il Consiglio d’Europa ha poi individuato alcuni elementi necessari per poter effettivamente attuare una giustizia rispettosa dei minori. Fra questi vi sono: la formazione dei professionisti, l’approccio multidisciplinare e collaborativo, la corretta informazione del minore e dei suoi genitori circa la procedura e la durata ragionevole dei procedimenti. Con riferimento alla formazione, il Consiglio d’Europa ha osservato che «tutti i professionisti che operano con e per i minori dovrebbero ricevere la necessaria formazione interdisciplinare sui diritti e sui bisogni dei minori di diverse fasce di età» (cfr. p. 23), elemento che è strettamente correlato agli altri due, in quanto la collaborazione^[24] fra i professionisti presuppone che tutti siano adeguatamente formati e pongano al centro della propria azione l’obiettivo di garantire la tutela ed il benessere psico-fisico del minore, mentre la corretta informazione presuppone che vi abbia la capacità di comunicare in maniera adeguata e rispettosa con i minori e con i suoi genitori.

Particolare importanza viene poi attribuita al fattore tempo, sottolineando che i procedimenti in materia di famiglia e minori esigono tempi rapidi di definizione. Per il Consiglio d’Europa, nei procedimenti che coinvolgono minori, «i giudici dovrebbero dimostrare una diligenza eccezionale al fine di evitare ogni rischio di conseguenze dannose sui rapporti familiari».

Il 22 febbraio 2022 il Consiglio d’Europa ha pubblicato la “Strategia per i diritti dei minori 2022-2027”. È interessante notare che sono rimaste ancora, in diversi Paesi, alcune delle criticità che erano già state riscontrate nel 2010, fra cui: una insufficiente attenzione per l’interesse del minore e le opinioni espresse dai bambini e dai ragazzi prima, durante e dopo i procedimenti giudiziari; una scarsa o inadeguata informazione fornita ai minori circa i procedimenti che li riguardano; tribunali carenti sotto l’aspetto organizzativo, sia con riferimento alla presenza di giudici specializzati in materia di famiglia e minori, sia con riferimento alla dotazione di spazi adeguati ad ospitare minori; una inadeguata formazione dei professionisti legali, soprattutto in merito alla capacità di ascoltare i minori. In considerazione delle inefficienze riscontrate, il Consiglio d’Europa, per realizzare «una giustizia adeguata ai bisogni di tutti i bambini», ha indicato alcune possibili azioni, che comprendono: la promozione di programmi di formazione per professionisti e giudici; l’utilizzo di un linguaggio adatto ai minori e la necessità di dare loto tutte le necessarie informazioni per poter partecipare effettivamente al procedimento e comprendere le motivazioni di determinati provvedimenti presi nel loro interesse; lo sviluppo di codici etici o strumenti equivalenti per i professionisti legali e per i media al fine di garantire il rispetto dei diritti dei minori coinvolti nei processi.

Vi è poi un’azione che è particolarmente significativa e che impone un’attenta riflessione. Il Consiglio d’Europa ha infatti messo in rilievo l’importanza che tutti i professionisti coinvolti – intendendo giudici, avvocati, consulenti tecnici, assistenti sociali, forze dell’ordine ‒ curino la propria comunicazione e siano gentili, rispettosi e comprensivi.

Si tratta di un’esigenza che era già stata riscontrata nell’ambito dello studio condotto dall’Agenzia Europea per i diritti fondamentali (FRA), i cui risultati sono stati raccolti nel documento “Giustizia a misura di minore: prospettive ed esperienze di minori e professionisti”, pubblicato nel 2017^[25]. Lo studio, che ha riguardato 392 bambini ed adolescenti provenienti da dieci Paesi europei e coinvolti in procedimenti civili, ha rilevato l’esigenza dei minori di essere trattati con gentilezza e rispetto da tutti coloro che operano nell’ambito del processo (p. 2 ss.), nonché di essere ascoltati, di poter esprimere le proprie opinioni e di essere informati.

La “Strategia UE sui diritti dei minori 2021-2024”, la prima adottata in materia dalla Commissione europea e pubblicata il 24 marzo 2021, si articola in sei aree tematiche e la quarta è intitolata “Giustizia a misura di minore”. Nel delineare le priorità dell’Unione Europea in questa materia, la Commissione definisce anche le raccomandazioni cui gli Stati membri sono chiamati ad attenersi, ponendo quali obiettivi quelli già tracciati dal Consiglio d’Europa. Più precisamente, dopo aver rilevato che «talvolta i professionisti mancano della formazione necessaria per interagire con i minori in modo adeguato all’età di questi ultimi», la Commissione ha indicato l’esigenza di migliorare la formazione degli operatori della giustizia, richiamando anche quanto già previsto per i magistrati nella “Strategia europea di formazione giudiziaria 2021-2024”.

È stata inoltre ribadita l’importanza di garantire al minore il diritto di esprimere le proprie opinioni nei processi: «il diritto del minore di essere sentito» – ha osservato la Commissione ‒ «non è sempre rispettato». La Strategia UE insiste poi sulla necessità di evitare la reiterazione ingiustificata delle udienze e di avere sistemi giudiziari più rispettosi dei diritti e delle esigenze specifiche dei minori, nonché sull’opportunità di migliorare la raccolta dei dati relativi ai minori coinvolti in procedimenti giudiziari.

1. Conclusioni

La Cassazione, con l’ordinanza n. 9691/2022 ha messo in evidenza diversi degli aspetti che sono stati oggetto di attenzione del Consiglio d’Europa e della Commissione europea nell’elaborazione delle Strategie di intervento per la realizzazione di una giustizia a misura di minore. La Suprema Corte, come si è già avuto modo di precisare, ha infatti richiamato l’importanza dell’ascolto del minore, della formazione dei professionisti, del rispetto per la dignità del minore nell’attuazione dei provvedimenti giudiziari. Anche l’aver ribadito che i provvedimenti riguardanti i minori non possono basarsi su teorie prive di fondamento scientifico si pone in linea, a ben vedere, con le indicazioni europee a tutela dei minori. L’ordinanza impone inoltre una riflessione sulla necessità che tutti gli operatori del settore collaborino con impegno per l’effettiva tutela dei diritti dei bambini e degli adolescenti coinvolti nei procedimenti giudiziari, valutando con attenzione e prudenza ogni aspetto delle diverse vicende, senza la possibilità di “etichettare” persone e situazioni in maniera semplicistica.

È utile ricordare che di recente il Consiglio Nazionale Forense ha pubblicato le “Raccomandazioni per gli avvocati curatori speciali di minori”^[26] sottolineando l’importanza che gli avvocati che assistono i minori come curatori speciali – ma questo a ben vedere vale per tutti gli avvocati che esercitano la professione in materia di famiglia e minori ‒ osservino il rispetto dei principi generali di cui all’art. 9 del Codice deontologico forense^[27], nonché i principi di indipendenza, competenza, correttezza e lealtà, raccomandando in particolare la collaborazione con tutte le parti del processo e dando indicazioni su come procedere all’ascolto del minore.

Come osservato dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa nella premessa alle “Linee Guida per una giustizia a misura di minore” del 2010, «la giustizia dovrebbe essere amica dei minori. Non dovrebbe camminare davanti a loro, perché potrebbero non seguirla. Non dovrebbe camminare dietro di loro, perché i minori non dovrebbero avere la responsabilità di scegliere il cammino. La giustizia dovrebbe camminare al loro fianco ed essere loro amica».

[1] Cfr. R.A. Gardner, Recent Trends in Divorce and Custody Litigation, in The American Academy of Psychoanalysis and Dynamic Psychiatry’s Academy Forum magazine, 1985. Il primo contributo italiano in materia è stato pubblicato nel 1997: I. Buzzi, La sindrome di alienazione parentale, in V. Cigoli, G. Gulotta, G. Santi (a cura di), Separazione, divorzio ed affidamento dei figli, Milano, 1997, pp. 177-187.

[2] Per approfondimenti, fra i tanti, si veda G.A. Polizzi, Consulenze tecniche devianti dalla scienza medica: il caso della PAS, in Rivista italiana di medicina legale, n. 2, 2020, pp. 1300-1313; C. Cicero, M. Rinaldo, Principio di bigenitorialità, conflitto di coppia e sindrome di alienazione parentale, in Dir. fam. e pers., n. 3, 2013, pp. 871-886; C. Casale, Coniugi separati e litigiosi, la PAS e la Suprema Corte, in Dir. fam. e pers., n. 1, 2019, pp. 14-37; I. Grimaldi, La PAS all’interno del conflitto genitoriale. Incidenza, posizioni giurisprudenziali, conseguenze, in G. Cassano (a cura di), Il minore nel conflitto genitoriale, Milano, 2016, pp. 107-148; nello stesso volume da ultimo citato, cfr. anche: E. Peruzzini, L’affidamento condiviso nell’ottica della tutela del minore, pp. 39-106 e spec. pp. 70-73; L. Perulli, Ragioni a sostegno dell’esistenza scientifica dell’alienazione genitoriale quale distorsione relazionale tra genitore e figlio, pp. 149-188; A. Mazzeo, Ragioni negatorie dell’esistenza scientifica di una sindrome di alienazione parentale e strategie per il contrasto della perizia, pp. 189-231; E. Reale, Oltre la PAS: il percorso della vittimizzazione secondaria di donne e minori, pp. 232-274.

[3] È interessante quanto rilevato dal Tribunale di Milano, sez. IX, in un decreto del 13 ottobre 2014 (Pres. Est. Dott.ssa Servetti) laddove ha negato rilievo alla PAS, dichiarando inammissibile l’accertamento istruttorio relativo alla sussistenza della stessa. Ha affermato il Tribunale: «dichiarata sin da ora la inammissibilità di accertamenti istruttori in ordine alla cd. PAS, in quanto la cd. sindrome di alienazione genitoriale è priva di fondamento, sul piano scientifico (Cass. Civ., sez. I, sentenza 20 marzo 2013 n. 7041), così come si appura dallo sfoglio della letteratura scientifica di settore (da ultimo v. DSM-V), e il comportamento che sia “alienante” può dunque rilevare sotto altri e diversi profili ma non come “patologia” del minore (non comprendendosi, peraltro, perché se “litigano” i genitori, gli accertamenti diagnostici debbano essere condotti su chi il conflitto lo subisce e non su chi lo crea: v. Trib. Varese, 1 luglio 2010)».

[4] Si veda quanto osservato in V. Mazzotta, PAS: affidamento del minore all’Ente e raccomandazioni del Tribunale a sostegno della genitorialità, in Il Familiarista, 9 febbraio 2018: «l’espressione “alienazione genitoriale” è talora utilizzata a sproposito nel linguaggio inerente la patologia delle relazioni genitori – figli a seguito della separazione della coppia, ma sostanzialmente evoca la situazione di rifiuto e ostilità che un figlio mostra verso un genitore determinata consapevolmente dall’altro genitore e certamente pregiudizievole per la crescita del minore. Che si tratti di una sindrome o di una “malevole” disfunzione relazionale, è sostanzialmente irrilevante per il giurista, per il quale, ciò che conta, resta esclusivamente approntare un rimedio al pregiudizio che il figlio patisce dal condizionamento di un genitore che, con il proprio comportamento “alienante” reca un danno grave al minore, privato del rapporto con l’altra figura genitoriale».

[5] Anche la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, in diverse sentenze di condanna nei confronti dell’Italia per violazione in particolare dell’art. 8 e dell’art. 14 della CEDU, ha osservato come non debbano essere adottate misure stereotipate. Si vedano ad esempio le seguenti sentenze: R.B e M. contro Italia del 22 aprile 2021; Endrizzi contro Italia del 23 marzo 2017; Improta contro Italia del 4 maggio 2017; Strumia contro Italia del 23 giugno 2016; Lombardo contro Italia del 29 gennaio 2013.

[6] Come giustamente è stato osservato, «dal momento dell’importazione della PAS nel panorama giudiziario italiano si sono moltiplicati tanto gli esempi di applicazione della teoria suggerita dal dott. Gardner e dagli aderenti ad essa, quanto i tentativi da parte della Corte di Cassazione di sospingere fuori dalle aule giudiziarie la PAS o quantomeno di contenerne gli aspetti più preoccupanti e tendenti all’estromissione del minore dalle vicende processuali». Cfr. G.A. Polizzi, Consulenze tecniche devianti dalla scienza medica: il caso della PAS, in Rivista italiana di medicina legale, cit., p. 1308.

[7] Cfr. G. Cassano, P. Corder, I. Grimaldi (a cura di), L’alienazione parentale nelle aule giudiziarie, Santarcangelo di Romagna, 2018; S. Vaccaro, C. Barea Payueta, PAS: presunta sindrome di alienazione parentale, Firenze, 2011.

[8] Ci si riferisce al bimbo di Cittadella, prelevato all’uscita di scuola dalle forze dell’ordine per essere portato presso una struttura protetta in seguito alla decisione del giudice di affidarlo al padre. Un caso sui cui si è molto discusso e che ha suscitato un vivace dibattito sugli affidi dei minori e le modalità di attuazione dei provvedimenti di allontanamento.

[9] Veniva altresì osservato che «la sindrome PAS non viene considerata come un disturbo mentale, ed è stata oggetto di attenzione prevalentemente in ambito forense, più che da parte della psichiatria e della psicologia clinica». Cfr. Camera dei Deputati, Resoconto stenografico dell’Assemblea – Seduta n. 706 di giovedì 18 ottobre 2012, Interventi relativi all’interpellanza urgente “Elementi in merito alla sindrome di alienazione genitoriale, con particolare riferimento al suo inserimento nel manuale diagnostico e statistico dei disturbi mentali”, in https://bit.ly/3O9wC7f.

[10] Per approfondimenti in merito, si veda M. Corriere, L’alienazione parentale nella giurisprudenza civile, in G.B. Camerini, M. Pingitore, G. Lopez (a cura di), Alienazione Parentale: innovazioni cliniche e giuridiche, Bologna, 2016, pp. 146-160. Fra i provvedimenti di merito, fra i tanti, si ricordano Trib. Brescia n. 815 del 22 marzo 2019; Trib. Castrovillari n. 728 del 27 luglio 2018; Trib. Treviso n. 284 del 7 febbraio 2017; Trib. Bergamo n. 3101 del 4 novembre 2016; Trib. Cosenza n. 778 del 29 luglio 2015.

[11] Giova osservare che in precedenti pronunce la Cassazione non ha preso una posizione netta contro la PAS. Si veda ad esempio Cass. n. 7452 del 14 maggio 2012, ove la Corte ha rigettato integralmente il ricorso presentato da una madre “ritenuta responsabile della sindrome di alienazione genitoriale da cui era affetta la figlia” dal Tribunale di Mantova (sentenza del 2007), con conseguente condanna ex art. 709 ter c.p.c. al risarcimento dei danni in favore della figlia e dell’ex marito, condanna in parte confermata in appello. La donna aveva quindi presentato ricorso in Cassazione, denunciando il vizio di motivazione della sentenza impugnata e lamentando che «la sindrome da alienazione parentale, allorchè sussiste, deriva da una situazione di grave conflittualità fra i genitori, onde le relative responsabilità vanno ascritte ad entrambi e non a uno solo di essi». La Corte, in quell’occasione, non ha preso posizione sulla citata PAS, limitandosi ad affermare che «le censure della ricorrente integrano pure e semplici critiche di merito, inammissibili in sede di legittimità». Va altresì ricordata la sentenza della Cassazione n. 5847 dell’8 marzo 2013, ove la Corte, nel rigettare il ricorso presentato da un padre avverso la sentenza di secondo grado che aveva confermato l’affidamento esclusivo dei figli alla madre sulla base di quanto emerso in sede di CTU, ha affermato: «la Corte d’Appello, utilizzando la predetta relazione della Asl che diagnosticava una sindrome da alienazione parentale dei figli ed evidenziava il danno irreparabile da essi subito per la privazione del rapporto con la madre, si è limitata a fare uso del potere, attribuito al giudice dall’art. 155 sexies c.c., comma 1, di assumere mezzi di prova anche d’ufficio ai fini della decisione sul loro affidamento esclusivo alla madre. Essa inoltre ha fondato la decisione anche su altri elementi non specificamente censurati dal ricorrente…».

[12] È interessante notare quanto osservato dalla Cassazione sulla mancata menzione della PAS da parte della corte territoriale, pur essendo evidente il riferimento alla stessa. Si legge nella sentenza: «Deve preliminarmente constatarsi come nella motivazione della sentenza impugnata la Corte territoriale, che pure cita testualmente numerosi brani della consulenza tecnica d’ufficio, alla quale, a un certo punto, opera un richiamo nella sua integralità (pag. 4), eviti, accuratamente ogni riferimento alla “sindrome da alienazione parentale” (d’ora in avanti, per brevità, PAS), che pure costituisce il sostrato teorico, utilizzato a fini diagnostici e terapeutici, dell’ elaborato peritale. Che si tratti di un mero lapsus memoriae o di un espediente dialettico per eludere la questione della validità scientifica della PAS e le critiche alla consulenza tecnica d’ufficio, questa Corte non è in grado di stabilire di certo, il tema della condizione patologica del minore, unicamente riferibile alla condotta della madre “alienante”, rappresenta l’ubi consistam non solo del citato elaborato, ma dell’intero giudizio di secondo grado».

[13] La Cassazione nella sentenza citata ha affermato: «Si deve enunciare il seguente principio: in tema di affidamento di figli minori, qualora un genitore denunci comportamenti dell’altro genitore, affidatario o collocatario, di allontanamento morale e materiale del figlio da sè, indicati come significativi di una PAS (sindrome di alienazione parentale), ai fini della modifica delle modalità di affidamento, il giudice di merito è tenuto ad accertare la veridicità in fatto dei suddetti comportamenti, utilizzando i comuni mezzi di prova, tipici e specifici della materia, incluse le presunzioni, ed a motivare adeguatamente, a prescindere dal giudizio astratto sulla validità o invalidità scientifica della suddetta patologia, tenuto conto che tra i requisiti di idoneità genitoriale rileva anche la capacità di preservare la continuità delle relazioni parentali con l’altro genitore, a tutela del diritto del figlio alla bigenitorialità e alla crescita equilibrata e serena».

[14] Per approfondimenti sul ruolo dei CTU nei processi in materia di famiglia e minori e sulla progressiva trasformazione della consulenza tecnica, si vedano M. Lagazzi, La consulenza tecnica in materia di affidamento del minore: dalla valutazione alla “clinica forense”, in A. Cagnazzo, F. Preite, V. Tagliaferri (a cura di), Il nuovo Diritto di famiglia, vol. I, Milano, 2015, p. 983 ss.; F. Danovi, Tutela del minore e tecnica processuale nella c.t.u. psicodiagnostica, in Fam. Dir., 2019, p. 819 ss.; M. Maglietta, A. Maniaci, C.T.U. nei procedimenti in materia di famiglia e minori. Esperienze, criticità dei quesiti peritali e proposte operative, Pisa, 2022.

[15] La Cassazione con l’ordinanza n. 31902 del 10 dicembre 2018 ha chiarito che la bigenitorialità deve essere intesa come diritto del minore a mantenere un rapporto con entrambi i genitori e al contempo come diritto di ciascun genitore ad essere presente in maniera significativa nella vita del figlio, nel reciproco interesse. La bigenitorialità, ha precisato la Cassazione «non comporta l’applicazione matematica in termini di parità dei tempi di frequentazione del minore». Occorre infatti considerare di volta in volta le esigenze di vita del singolo minore e individuare la soluzione più adeguata al suo sano ed equilibrato sviluppo psicofisico.

[16] La bigenitorialità, da intendersi quale «presenza comune di entrambe le figure parentali nella vita del figlio e cooperazione delle stesse nell’adempimento dei doveri di assistenza, educazione ed istruzione» secondo la definizione formulata dalla Cassazione (cfr. Cass. civ., sent. n. 18817 del 23 settembre 2015) è un diritto che ha ricevuto l’esplicita copertura di diritto positivo con la Legge n. 54 del 2006, ma che era già presente nell’ordinamento italiano in virtù della ratifica – avvenuta con la legge n. 176/1991 ‒ della Convenzione ONU sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza del 1989, che all’art. 9 comma 3 stabilisce: «Gli Stati parti rispettano il diritto del fanciullo separato da entrambi i genitori o da uno di essi di intrattenere regolarmente rapporti personali e contatti diretti con entrambi i genitori, a meno che ciò non sia contrario all’interesse preminente del fanciullo».

[17] Giova osservare che il Legislatore, con il D.lgs n. 154/2013 recante la “Revisione delle disposizioni vigenti in materia di filiazione, a norma dell’articolo 2 della legge 10 dicembre 2012, n. 219”, è passato dall’uso del termine “audizione del minore” alla più corretta terminologia di “ascolto del minore”. La Cassazione, nella sentenza n. 6129 del 26 marzo 2015, ha affermato: «l’ascolto costituisce una modalità, tra le più rilevanti, di riconoscimento del diritto fondamentale del minore ad essere informato ed esprimere la propria opinione e le proprie opzioni nei procedimenti che lo riguardano, costituendo tale peculiare forma di partecipazione del minore alle decisioni che lo investono uno degli strumenti di maggiore incisività al fine del conseguimento dell’interesse del medesimo». Per approfondimenti in merito, fra i tanti, si vedano: F. Danovi, Il processo di separazione e divorzio, in Trattato di diritto civile e commerciale. La crisi della famiglia, Milano, 2015; R. Donzelli, L’ascolto del minore come situazione processuale partecipativa attenuata, in A. Briguglio, R. Martino, A. Panzarola, B. Sassani (a cura di), Scritti in onore di Nicola Picardi, vol. II, Pisa, 2016, p. 961 ss.

[18] Cfr. Legge 26 novembre 2021, n. 206, art. 1 commi 23s, 23t, 23dd, 31b.

[19] Considerando le condanne per violazione dell’art. 8 della CEDU relativamente a procedimenti in materia di famiglia e minori, è possibile rilevare che nell’ultimo decennio l’Italia è stata più volte sanzionata per non aver tutelato efficacemente la relazione genitori-figli. I casi esaminati dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo hanno riguardato, nello specifico: l’inefficiente controllo circa l’esecuzione dei provvedimenti a tutela della bigenitorialità; l’eccessiva durata dei procedimenti o dei tempi di allontanamento dei minori dalla propria famiglia (compresi nonni e zii); la superficialità con cui sono state valutate le situazioni e l’adozione di provvedimenti stereotipati; l’eccessiva ed ingiustificata durata dei procedimenti; la scarsa attenzione per il recupero del rapporto genitori-figli in caso di sospensione o decadenza dalla responsabilità genitoriale; mancanza di diligenza nel vagliare alternative all’adozione. Nel 2022 risultano già tre procedimenti conclusi con la condanna dell’Italia per violazione dell’art. 8 CEDU. Caso D.M. e N. contro Italia (20 gennaio 2022), avente ad oggetto la dichiarazione di adottabilità di una minore: la Corte ha ribadito che l’autorità giudiziaria prima di disporre l’adozione deve valutare con diligenza ed attenzione la concreta situazione del minore e della sua famiglia, evitando ingiustificate ingerenze nella vita familiare e che i nuclei in difficoltà devono essere sostenuti; Caso Fiagbe contro Italia (28 aprile 2022), avente ad oggetto il collocamento di un minore presso una famiglia affidataria: la Corte ha riscontrato una grave inerzia dei Servizi Sociali ed ha affermato che lo Stato deve adottare tutte le misure idonee a salvaguardare il legame genitori-figli, precisando che i Servizi Sociali devono attivarsi tempestivamente e in maniera diligente; Caso Imeri contro Italia (28 aprile 2022), avente ad oggetto il diritto di visita del genitore non collocatario e il diritto alla bigenitorialità: la Corte ha osservato che lo Stato deve adottare misure idonee e rapide per garantire al minore il diritto alla bigenitorialità e che a tal fine i giudici sono altresì chiamati a monitorare l’attività dei Servizi Sociali.

[20] Il protocollo è stato pubblicato e può essere consultato al seguente link: https://bit.ly/3bj1yn6.

[21] La dichiarazione dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza è reperibile al seguente link: https://bit.ly/3ngVz4N.

[22] Con riferimento ai procedimenti civili in materia di famiglia e minori ‒ ossia quelli riguardanti ad esempio le separazioni coniugali, le regolamentazioni dei rapporti genitoriali per i figli di coppie non sposate, i procedimenti limitativi o ablativi della responsabilità genitoriale ‒ rilevano i seguenti articoli della Convenzione ONU: l’art. 3 comma 1, secondo cui «in tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degli organi legislativi, l’interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente»; l’art. 9 comma 1, che impone agli Stati di vigilare «affinché il fanciullo non sia separato dai suoi genitori contro la loro volontà a meno che le autorità competenti non decidano, sotto riserva di revisione giudiziaria e conformemente con le leggi di procedura applicabili, che questa separazione è necessaria nell’interesse preminente del fanciullo», prevedendo al comma successivo che tutte le parti coinvolte possano partecipare alle deliberazioni e far conoscere le proprie opinioni; l’art. 12, che al comma 1 stabilisce il diritto del minore di esprimere le proprie opinioni nelle questioni che lo riguardano e al comma 2 precisa che «a tal fine, si darà in particolare al fanciullo la possibilità di essere ascoltato in ogni procedura giudiziaria o amministrativa che lo concerne, sia direttamente, sia tramite un rappresentante o un organo appropriato, in maniera compatibile con le regole di procedura della legislazione nazionale»; l’art. 18, che al fine di garantire il corretto esercizio della responsabilità genitoriale al comma 2 impone agli Stati di accordare «gli aiuti appropriati ai genitori e ai tutori legali nell’esercizio della responsabilità che incombe loro di allevare il fanciullo e provvedono alla creazione di istituzioni, istituti e servizi incaricati di vigilare sul benessere del fanciullo»; l’art. 20 che, con riferimento ai minori che devono essere allontanati dalla propria famiglia, prevede l’obbligo dello Stato di garantire al minore «protezione e aiuti speciali», nonché continuità nell’educazione; l’art. 21 impone agli Stati una particolare cautela nel dichiarare lo stato di adottabilità del minore, ribadendo la necessità che ogni valutazione sia fatta tenendo conto del superiore interesse del minore.

[23] Cfr. Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa, Linee guida del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa per una giustizia a misura di minore, 17 novembre 2010, p. 17 ss.

[24] Sul punto, si legge a p. 23 delle Linee guida: «dovrebbe essere incoraggiata una stretta collaborazione tra i diversi professionisti al fine di pervenire a un’approfondita comprensione del minore e a una valutazione della sua situazione legale, psicologica, sociale, emotiva, fisica e cognitiva».

[25] Il testo è disponibile al seguente link: https://bit.ly/3xRypa8. I Paesi coinvolti nella ricerca sono stati: Bulgaria, Croazia, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Polonia, Regno Unito, Romania e Spagna. L’Agenzia dell’Unione Europea per i diritti fondamentali, nel corso della ricerca, ha riscontrato una scarsa considerazione del concreto interesse dei minori e la presenza di professionisti sprovvisti di una formazione adeguata a lavorare con i minori (che nella pratica si traduce spesso, ha osservato l’Agenzia, in episodi di negligenza, con possibile pregiudizio per la salute psico-fisica dei minori). L’Agenzia, ha dato delle indicazioni utili per superare le criticità riscontrate, fra cui: prevedere degli spazi idonei all’ascolto dei minori; osservare che la durata dei procedimenti e delle udienze sia rispettosa dei diritti dei minori; informare in maniera adeguata i minori in merito ai procedimenti in cui sono coinvolti; stabilire il significato di “interesse superiore del minore”; formare i professionisti; favorire un approccio multidisciplinare e la cooperazione di tutti gli operatori coinvolti (giudici, avvocati, consulenti tecnici, assistenti sociali); destinare maggiori investimenti al settore giustizia (risorse umane ed economiche).

[26] Il testo è stato pubblicato nel mese di giugno 2022, su proposta della commissione diritto di famiglia e con il contributo delle associazioni specialistiche di riferimento, ed è reperibile al seguente link: https://bit.ly/3OGJv98.

[27] Ai sensi dell’art. 9 del Codice deontologico forense, «1. L’avvocato deve esercitare l’attività professionale con indipendenza, lealtà, correttezza, probità, dignità, decoro, diligenza e competenza, tenendo conto del rilievo costituzionale e sociale della difesa, rispettando i principi della corretta e leale concorrenza. 2. L’avvocato, anche al di fuori dell’attività professionale, deve osservare i doveri di probità, dignità e decoro, nella salvaguardia della propria reputazione e della immagine della professione forense».

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