In un primo senso la moralità è intrinseca all’azione, giacché dipende dal concorso che nel mondo interiore dell’agente hanno avuto la moralità, la volontà, la libertà e l’intelligenza per determinarlo a compiere una determinata condotta. In un secondo senso la moralità è estrinseca, in quanto dipende da una legge dell’autorità politica diretta all’intera cittadinanza. Il compito di imprimere all’azione il sigillo del delitto spetta alla legislazione, quindi al potere politico dello Stato.

Posta la necessaria preesistenza dell’imputazione morale all’imputazione politica e, quindi, riconosciuto il legame tra le sfere della moralità e della giuridicità attinenti ai princìpi impreteribili del diritto penale, spetta all’istanza politica elevare un’azione umana in offesa penale. Questa libertà non deve essere arbitraria, poiché «il principio politico non può erigere in offesa sociale se non le azioni dell’uomo, le quali distruggono l’esistenza di diritti o inerenti all’umana natura, o inerenti alla società, considerata come forza nata a proteggere la natura»^[3].

Dunque, il carattere dell’offesa è il danno sociale, per la cui determinazione occorre tenere in conto l’esigenza di tutela della sicurezza sociale. Il primo criterio di individuazione dell’offesa è la tutela della sicurezza sociale.

Per comprendere la natura e la portata della sicurezza sociale occorre rileggere l’opinione di Carmignani in un confronto dialettico con Cesare Beccaria, il quale aveva sostenuto che il delitto dovrebbe considerarsi nel solo danno alla società.

Tale opinione estremizza erroneamente il “principio politico” a scapito del “principio morale”^[4]. Infatti, il criterio di moralità per valutare e graduare l’offesa è la forza morale esterna dell’azione, cioè quell’effetto dell’azione che colpisce la società nel suo insieme: «[…] questo effetto meramente morale dell’offesa, il quale solo può anzi renderla sociale perché, colpendo il privato, tutti colpisce, e imprime così un carattere politico a quanto ella ha o di intrinsecamente, o di estrinsecamente morale»^[5].

Il bene oggetto della protezione sociale è un bene di carattere morale, non materiale, e attiene alla conservazione dell’ordine della società civile. Il bene è la sicurezza sociale. Quando l’azione colpisce il bene particolare, del singolo o delle entità collettive, colpisce nello stesso tempo il bene morale dell’intera collettività sociale in virtù del legame naturale tra il bene del singolo e il bene della società.

2. La moralità oggettiva dell’azione è la sicurezza pubblica, i cui contenuti sono il turbamento morale e psicologico dei cittadini e il fòmite che il delitto esercita per il compimento di ulteriori azioni malvagie da parte di coloro che sono predisposti a violare i diritti del prossimo e della collettività nel suo insieme^[6].

Non pochi accademici di diritto penale e gran parte della politica contemporanea guardano con orrore al semantema “sicurezza sociale”. I manuali e gli articoli di carattere scientifico mostrano spesso ripugnanza per il cosiddetto “securitarismo”. I legislatori che si adoperano per il miglioramento delle condizioni della sicurezza sociale sarebbero nemici della democrazia. “Securitarismo” significherebbe limitazione arbitraria con la forza delle libertà del cittadino.

Nel linguaggio di Carmignani, il semantema “sicurezza sociale” designa un ventaglio di situazioni ideali, che hanno un fondamento in re, ricollegabili a tre nuclei essenziali, predicabili anzitutto in ordine all’individuo e, per analogia intrinseca, alla società. Dal latino securitas: se (prefisso arcaico che indica riservatezza, separazione); curus (participio del verbo curare: fare attenzione, curare) tas (suffisso di qualità).

Essere sicuro rinvia a tre nuclei significanti: I) essere stabile nell’ordine dell’essere, non essere minacciato da turbamenti esogeni nella permanenza dell’esistenza; II) essere certo a riguardo dell’ordine sociale, soprattutto con riferimento alla prevedibilità dello svolgersi delle relazioni con gli altri, tanto nella dimensione orizzontale di cittadini, quanto nella dimensione verticale con la comunità politica e a riguardo dell’ordine giuridico, certezza delle norme e prevedibilità della loro applicazione; III) essere fiducioso, sia in senso passivo, di poter contare sulla fiducia degli altri, che in senso attivo, di aver fiducia negli altri, soprattutto nella solidarietà che ci si aspetta dall’ordinamento giuridico in contraccambio dinamico allo spontaneo adeguamento alle sue regole.

I valori evocati implicano tre ordini di esperienze: l’esperienza di un ordine, di un potere che fornisce stabilità a quest’ordine; l’esperienza di valori comunitari: solidarietà, cooperazione, condivisione; l’esperienza di valori strettamente inerenti alla persona: pace, concordia, tranquillità. La base di questa sfera di valori è il rispetto della dignità della persona^[7].

Si predica la sicurezza tanto con riguardo alle persone quanto alle società. La predicazione è svolta in guisa analoga, perché ciò che significa “sicurezza” si realizza in modo più pieno nell’uomo che nella società. Infatti, parlando in termini filosofici, l’uomo entra in gioco come sostanza e la società come accidente, che conferisce una proprietà particolare all’uomo. Dunque, la nozione primaria è “sicurezza personale”. La sicurezza sociale è un suo analogo dipendente riferito alla società^[8].

Viene qui in considerazione un aspetto fondamentale, che costituisce un punto fermo nel pensiero di Carmignani e, poi del suo erede scientifico Francesco Carrara. Entrambi sono risolutamente critici della concezione individualista della società e della concezione contrattualista dell’autorità.

Nei “Prolegomeni” al “Programma” Carrara scrive, quanto alla società civile e all’autorità che la governa: «Ora se lo Stato di società civile era necessario alla razza umana pel fine della osservanza del precetto morale, la società che doveva esprimere la forma speciale dell’origine segnato all’uomo dalla mente suprema fino al primo istituto della sua creazione non poteva essere che una società la cui direzione si unificasse in un centro comune di autorità. E questa autorità non poté non essere fornita del potere di proibire certe azioni, e di reprimere chi osasse, malgrado il divieto, commetterle. La società civile, l’autorità che a questo presiede, il diritto di proibire e di reprimere a lei compartito, non sono che una catena di strumenti della legge dell’ordine. Dunque il giure penale ha la sua genesi e il suo fondamento di ragione nella legge eterna della universale armonia»^[9].

Ora, la società civile, che potremmo meglio definire comunità politica, nonché, alla base di essa, i corpi intermedi, sono enti reali, che non godono dello statuto della sostanza, riguardante solo la persona, bensì dello statuto di accidente intrinseco implicato con la sostanza persona, poiché la socialità è una inclinazione naturale dell’uomo, che lo inclina a ordinare necessariamente la vita, sia per ragioni materiali che spirituali, insieme con gli altri. L’accidente intrinseco che unisce la società con la persona, secondo le categorie aristoteliche, è l’accidente di relazione: questo è l’accidente che conviene all’essere sociale^[10].

Passando, ora, dall’essere della società alla struttura entitativa della sicurezza, è evidente che anch’essa non è una sostanza, ma un accidente. Invero, sarebbe gravemente fallace ritenere, come pure è stato sostenuto nei vari totalitarismi, che le persone in quanto sostanze siano subordinate a entità come “la sicurezza nazionale” o la “sicurezza internazionale”^[11].

La sicurezza, riferita anzitutto alla persona e, in modo analogo alla società, è un accidente di qualità^[12] e, precisamente, tra le sub categorie aristoteliche della qualità, rientra nella categoria dell’habitus operativo o della disposizione, che si riferiscono all’insistere della persona in modo conforme o difforme al bene nel suo essere o nella sua attività^[13]. Gli abiti operativi sono le virtù e, in particolare, la qualità dell’essere sicuro afferisce sia alle potenze conoscitive sia alle potenze appetitive.

In tanto il soggetto è sicuro in quanto è stabile nell’esistenza, ordinato nel perseguire i suoi fini in concordia con gli altri, fiducioso nella solidarietà degli altri e capace di offrire a loro fiducia.

In analogia con la sicurezza del singolo, la sicurezza sociale è la qualità che afferisce a una vita sociale in cui i cittadini sono sicuri di preservare il proprio essere e di perseguire i loro fini senza costrizioni; in cui vi è una stabilità dell’ordine giuridico che consente di prevedere gli effetti delle regole dettate per la vita comune; in cui i cittadini sono disponibili alla collaborazione con gli altri e confidano nella solidarietà comune in caso di necessità, offrendo reciprocamente al prossimo una garanzia di solidarietà^[14].

Ora, il turbamento dei buoni e l’ulteriore traviamento dei cattivi, che costituiscono, secondo la terminologia di Carmignani, l’evento terminale essenziale all’offesa, hanno una struttura entitativa, che va ben al di là del mero danno sociale. Questa struttura integra un vero e proprio danno morale. Non si tratta dell’offesa a una determinata situazione di fatto, come se la sicurezza pubblica fosse una res statica e fissa una volta per sempre; si tratta bensì dell’offesa alla disposizione della società a garantire lo sviluppo adeguato di tutte le potenzialità positive della vita dei singoli nel contesto sociale.

L’offesa morale non colpisce questo o quel cittadino, o nella qualità di singolo ovvero di un centro collettivo superindividuale determinato − familiare, economico, statale −, bensì devìa e sovverte l’ordinamento della società, impedendole di garantire i diritti dei cittadini e, prima ancora, di assicurare l’esercizio pacifico delle loro attività individuali e sociali.

L’offesa giuridica ha un contenuto morale poiché l’azione ferisce un bene comune a tutti che è di carattere morale, prima ancora che psicologico, consistente nel bene di vivere nella concordia con gli altri e nella tranquillità dell’ordine. Il riferimento al turbamento dei buoni e al mal esempio per i malvagi, per quanto oggi tale terminologia possa suonare obsoleta, si àncora a un realismo straordinariamente veritiero ed efficace. La società ha in sé stessa cittadini buoni e cattivi in maniera indistinguibile; gli uni e gli altri sono presenti in tutte le categorie sociali e in tutti i luoghi e sono dispersi nelle varie circostanze e nelle diverse età della vita. Chi appare buono in una circostanza può essere cattivo in un’altra, e viceversa.

L’imputazione politica si rivolge a tutti indifferenziatamente, rendendo ciascuno consapevole che la realizzazione dell’offesa indebolisce tutti nella disposizione verso la concordia e rafforza tutti nella disposizione verso la discordia: l’offesa tende a sovvertire l’ordine della Città.

Carmignani e Carrara si esprimono in termini che possono apparire moralistici, ma che sono in realtà profondamente giuridici.

La legge penale è diversa dalla legge morale, perché non indaga nell’animo dell’accusato e non pretende di sindacare o di punire i suoi atti interni. Essa si preoccupa della disposizione morale della società, che viene offesa dagli atti esterni dei consociati, i quali, spregiando la giustizia con la violazione del diritto degli altri, provocano effetti di sovvertimento della pace sociale.

3. Il termine sicurezza oggi provoca orrore soprattutto negli strati ‘alti’ della società.

La spiegazione di ciò non è difficile. Cullandosi nel loro individualismo, molti di coloro che godono di benessere materiale e di soddisfacenti condizioni di vita, abitando per giunta, in luoghi ove sembra che la sicurezza non sia in pericolo, ritengono altezzosamente esagerate le urla di coloro che talora maldestramente invocano che lo Stato intervenga a loro sostegno contro i devianti. I residenti delle ZTL non sono infatti minacciati direttamente dal rischio di invasione del proprio appartamento; essi, avvalendosi delle amicizie e delle relazioni sociali, non temono i danni provocati dall’incertezza delle norme e dalla imprevedibilità della loro applicazione; essi, pur non avendo fiducia in alcuno e non offrendo garanzie di alcun genere al prossimo, sono convinti che, grazie alla disponibilità di denaro, potranno fare a meno della solidarietà spontanea degli altri, potendosi rivolgere a impiegati stipendiati per le loro urgenti necessità.

Appartengono allo strato ‘alto’ della società, cui ripugna il concetto di sicurezza, varie categorie di persone, tra cui vi sono molti magistrati, numerosi avvocati, gli addetti alle transazioni finanziarie e la gran parte degli appartenenti al comparto dell’insegnamento, di livello sia medio sia universitario; in generale, crede di appartenere allo strato “alto” della popolazione la gran parte dei soggetti che si muovono nell’ambito dell’applicazione del diritto, del governo della finanza, dell’elaborazione delle scienze e delle tecnologie di avanguardia.

Appartengono soprattutto a questa categoria “alta” i titolari del potere mediatico, vale a dire i padroni dell’informazione, connessi strettamente con il mainstream informativo internazionale, controllato in gran parte dall’agenda woke. Essi hanno creato un deforme circo Barnum ove i direttori delle testate, nominati direttamente dalla proprietà, selezionano accuratamente le notizie affinché determinati esponenti politici, nazionali e internazionali, appaiano come lupi rapaci, e altri, invece, sembrino simpaticamente intrisi di un afflato democratico; ove gli opinionisti di fama, spesso muniti di titoli accademici, sentenziano in astratto su come dovrebbe andare il mondo, senza tenere in conto le realtà e difficoltà concrete, pronunciando, in particolare, giudizi severi contro gli esponenti della classe politica che propongono misure restrittive della licenza di danneggiare e imbrattare i beni comuni; ove i cronisti zelanti, o per convinzione ideologica o alla ricerca dell’avanzamento di carriera, narrano in maniera tendenziosa gli eventi, sempre colpevolizzando qualcuno, il Governo e i suoi rappresentanti, anzitutto; gli esponenti delle istituzioni, soprattutto se non protetti da un alone progressista; i prefetti, i questori e i dirigenti delle forze dell’ordine; poi, i medici, gli imprenditori, i commercianti, fino a spingersi alla critica addirittura degli operatori manuali che garantiscono la sicurezza materiale della società: infermieri e addetti alla sanità, poliziotti, operatori tecnici addetti ad assicurare l’energia, i servizi di trasporto e  la stessa nettezza urbana, e così via.

4. Lo spregio verso la sicurezza, male intesa quale forma antidemocratica di gestione del potere, provoca una serie di effetti che moltiplicano il disordine sociale e la sfiducia dei cittadini nelle istituzioni.

Il primo effetto, assai deleterio, concerne la magistratura associata, che giudica con asprezza i tentativi di Governo e Parlamento di ripristinare normative più adeguate a limitare l’immigrazione illegale e di avviare un piano ordinato di espulsione degli stranieri che hanno dimostrato concretamente la loro indisponibilità a rispettare le leggi, in particolare quella penale, nonché a contenere la crescente attitudine di fasce di cittadini o di stranieri a violare l’ordine pubblico.

Tale attitudine della magistratura associata si riverbera sui magistrati competenti a giudicare i fatti di eversione delle normative di ordine pubblico. Anche se all’occhio del profano appare evidente la devastazione di interi quartieri dopo la celebrazione di manifestazioni di protesta politica avvenute in luoghi pubblici, anche con la provocazione di incendi ai danni dei mezzi delle forze dell’ordine, l’occhio della giustizia nega la sussistenza del delitto di cui all’art. 419 cod. pen., limitandosi a sanzionare con mitezza le specifiche condotte di coloro che hanno abbattuto le recinzioni o lanciato pietre contro gli agenti di Polizia o contro le vetrine dei negozi commerciali.

Né sarebbe ragionevole sostenere che la devastazione è un delitto di creazione politica, privo di un sostrato fattuale percepibile e constatabile con i sensi. Nei giudizi accade talora che, soverchiato dalle domande insistenti degli avvocati di ufficio degli imputati – avvocati che ricevono il compenso dallo Stato – il personale pubblico, prima impegnato a contenere i violenti, poi a ricostruire i fatti con certosina pazienza, cada in contraddizione e venga guardato con sufficienza dai magistrati giudicanti. Da qui scaturiscono pronunce liberatorie discutibili, tanto da provocare il gravame dei pubblici ministeri.

Il secondo effetto conseguente allo spregio della sicurezza è il cambiamento di strategia nel contenimento dei violenti durante le manifestazioni. I dirigenti schierano le forze di Polizia a protezione statica di determinati obiettivi, vietando assolutamente le cariche contro i manifestanti per timore che l’uso dei mezzi di coazione fisica al fine di respingere le violenze o di vincere le resistenze all’Autorità sia considerato illegittimo dai giudici, siccome non più scriminato dal pur vigente art. 53 del codice. Accade così che gli uomini e le donne che difendono lo Stato rimangano immobili dietro i loro scudi a subire il lancio di pietre, di oggetti contundenti, addirittura di ordigni esplosivi rudimentali, con la conseguenza che le manifestazioni si concludono con decine o centinaia di feriti tra le forze dell’ordine. È evidente che questo tipo di strategia contentiva della violenza, oltre a esporre a gravi rischi gli operatori e le operatrici di Polizia, è inidoneo a impedire le devastazioni che gli esponenti dei movimenti eversivi o della proterva galassia anarchica intendono realizzare ai danni dei beni pubblici e privati.

Il terzo effetto, se possibile, è ancora più esiziale per l’esito del confronto tra il valore morale e sociale della sicurezza e il disvalore criminale dell’aggressione seriale e pervasiva, ognora crescente, alla tranquillità e alla pace pubblica. Gli opinionisti che sentenziano sui media assicurano i cittadini che le azioni eversive non costituiscono fatti di terrorismo. Anche se l’asserto è in parte vero, gli opinionisti non tengono in conto che l’eversione minuta si può rapidamente trasformare in terrorismo, saldandosi con altre forze eversive, oggi opportunisticamente silenti, di origine straniera, come è già successo in vari Paesi d’Europa, come in Francia e in Gran Bretagna. In ogni caso, se il terrorismo è l’evento peggiore, anche l’eversione violenta crea un autentico danno alla pace sociale.

L’effetto più grave dell’illegalità movimentista è l’accrescimento del potere effettivo e della convinzione ideologica dei gruppi eversivi di poter consumare una vittoria sullo Stato. A riprova di ciò sta il comunicato del sedicente movimento No-Tav nel cui nome sono state compiute le violenze di sabato 25 luglio 2026 nella Valle di Susa. Il comunicato del movimento suona con esultanza in tal guisa: «Quello che si respirava nell’aria non era l’odore acre di ferraglia e neanche quello bruciante dei lacrimogeni, ma l’entusiasmo di migliaia di persone che sono riuscite a raggiungere quello che sembrava essere uno dei fortini più inespugnabili della storia, dimostrando che la Val di Susa è tutt’altro che pacificata»^[15]. E prosegue: «I politicanti di ogni risma devono mettersi il cuore in pace, il Tav è tornato ad essere centrale nelle loro preoccupazioni. Il villaggio di Asterix che pensavano di aver sconfitto è più vivo e combattivo che mai e questa volta li ha decisamente battuti»^[16].

Agghiaccianti sono le testimonianze degli uomini e delle donne che rappresentano lo Stato. Una per tutte: «Avevano pietre fino al 2029. Hanno dato fuoco a tutto e ci hanno riempito di pietre. Non ne avevo mai prese così tante. Erano pietre di cantieri di scavo anche di sette chili»^[17]. Non pochi di loro si lamentano, secondo il cronista del Corriere della Sera, di non sentirsi «[…] sufficientemente tutelati di fronte ai continui episodi di guerriglia urbana e chiedono espressamente al governo di intervenire per tutelarli nel loro lavoro»^[18]. Ma chi potrebbe custodire i custodi, se proprio essi sono aggrediti nella qualità di custodi?

Infine, una parola merita il cosiddetto “blocco nero”, nel descrivere il quale si sono in questi giorni compiaciuti i media, come già accadde in occasione del G7 di Genova nel 2001, cui venne attribuita la devastazione di quella città. I giornalisti sono lieti di poter circoscrivere agli appartenenti a tale “blocco” la responsabilità dei disordini. Senonché tale “blocco” non esiste se non nella fantasia dei giornalisti e dei fiancheggiatori dei violenti. I manifestanti si travestono, coprendo completamente il viso di felpe e il corpo di indumenti di colore nero al fine di sfuggire così travisati al riconoscimento da parte delle forze di Polizia. Uno stratagemma per rendere più efficace l’offesa viene artatamente assunto dai media come argomento per scusare la gran parte dei manifestanti.

5. Ho cercato di descrivere in termini appropriati il concetto di sicurezza, giacché molti operatori del diritto sono portati a confonderlo con il cosiddetto “securitarismo”. Si tratta di una grave deficienza culturale che ha come sua causa lo studio delle tecniche giuridiche prescindendo delle loro indispensabili premesse valoriali sul piano morale e filosofico.

Per queste ragioni i rimedi non sono immediati né di facile applicazione. Certamente la produzione di nuove leggi non è lo strumento per venire a capo della grave condizione di insurrezionalismo strisciante che coinvolge purtroppo migliaia di giovani. È possibile naturalmente compiere dei miglioramenti nell’opera di prevenzione e a questo scopo formulo un vivo auspicio affinché i dirigenti delle forze dell’ordine siano dotati di mezzi moderni ed efficaci per realizzare i compiti ardui del loro ufficio. Non posso non ringraziare in ogni caso i responsabili del potere esecutivo per l’opera che sta compiendo, in unità di intenti dai gradi più alti fino ai coraggiosi operatori sul campo, al fine di limitare i danni della violenza nichilistica a sfondo politico.

I veri rimedi però possono operare soltanto a lungo termine con il cambiamento della mentalità di molti operatori della giustizia, che dovrebbe valorizzare nuovamente i profili della solidarietà e della concordia sociale di contro a un individualismo ribellistico che si ritiene autosufficiente e totipotente, confondendo maliziosamente la libera manifestazione del pensiero politico e sociale con l’esercizio della violenza.

Mauro Ronco

[1] G. Carmignani, Teoria delle leggi della sicurezza sociale, in 4 volumi, Pisa, 1831-1832, compulsata nell’edizione anastatica del 2020.

[2] G. Carmignani, Teoria, cit., vol. 2, p. 14.

[3] Ibidem, p. 42.

[4] Ibidem, p. 74.

[5] Ibidem, p. 62.

[6] Ibidem, pp. 89, 93, 95. Il primo effetto è definito “scossa degli uomini”; il secondo “pravo esempio nei tristi”.

[7] Riprendo integralmente da I.R. Varela, Seguridad pública y política criminal argentina; Teoria y practica de una criminologia realista, Buenos Aires, 2013, p. 27.

[8] I.R. Varela, op. cit., p. 30.

[9] F. Carrara, Programma del corso di diritto criminale, Parte Generale, vol. 1, nona edizione, Firenze, 1902, Prolegomeni, pp. 27-28.

[10] I. R. Varela, op. cit., p. 35.

[11] Ibidem, p. 38.

[12] Ibidem, p. 39.

[13] Ibidem.

[14] Agostino, La città di Dio, libro XIX, cap. 13.

[15] Corriere della Sera, 27 luglio 2026.

[16] Ibidem.

[17] Ibidem.

[18] Ibidem.

L'articolo Editoriale del Fascicolo 1-2026 proviene da L-JUS.

La Magnifica Umanità di Leone XIV alla prova delle ultime res novae^*

Sommario: 1. Introduzione metodologica − 2. L’antropologia cristiana come principio del discernimento − 3. La tecnica al servizio della persona e del bene comune − 4. Il lavoro umano nell’epoca dell’intelligenza artificiale ‒ 5. Un manifesto del pontificato: la persona, la fraternità, la pace ‒ 6. Conclusione. La magnificenza dell’umano come chiave interpretativa dell’enciclica.

1. Introduzione metodologica

La pubblicazione della prima enciclica di Leone XIV, Magnifica Humanitas, ha immediatamente attirato l’attenzione degli osservatori per il tema al quale essa è dedicata: l’intelligenza artificiale e le implicazioni che il suo sviluppo prospetta per la vita sociale, economica e politica delle nazioni. Una simile lettura, tuttavia, per quanto comprensibile e parzialmente corretta, rischia di confinare il documento entro un perimetro ermeneutico riduttivo, quasi che esso rappresenti esclusivamente una riflessione etica sulle nuove tecnologie e sul loro utilizzo. Invero, l’enciclica nasce certamente dal confronto con una delle principali res novae del nostro tempo, ma il suo orizzonte è molto più ampio e, in ultima analisi, più radicale. Come afferma lo stesso Pontefice, infatti, oggi più che mai «ci troviamo dinanzi a una situazione nuova, in cui la potenza e la pervasività delle tecnologie emergenti si innestano nella trama della quotidianità, plasmano i processi decisionali e incidono in profondità sull’immaginario collettivo», e ciò impone, verosimilmente, un discernimento profondo ed accurato circa il significato e le finalità del progresso tecnico^[1].

Le pagine che seguono propongono un criterio ermeneutico differente, ambendo non già a fornire una valutazione critica dell’enciclica, né un contributo che si inserisca nel dibattito contemporaneo sull’intelligenza artificiale. La finalità precipua è piuttosto quella di accompagnare il lettore nella comprensione dell’itinerario contenutistico, fondativo ed argomentativo del documento, mettendone in luce la struttura teologica, le coordinate antropologiche fondamentali e il saldo inserimento nella tradizione della Dottrina sociale della Chiesa.

In questa prospettiva, Magnifica Humanitas si presenta come un testo profondamente unitario. L’intelligenza artificiale costituisce, certamente, l’orizzonte tematico che sollecita la riflessione del Pontefice; il suo autentico oggetto rimane però la persona umana, considerata nella sua irriducibile dignità, nella sua vocazione alla verità e alla libertà, nella sua responsabilità verso il bene comune e nella sua costitutiva apertura a Dio. Più che elaborare un’etica della tecnica, Leone XIV ripropone i fondamenti di un’antropologia cristiana capace di orientare il discernimento dinanzi alle trasformazioni radicali del nostro tempo.

Per cogliere adeguatamente il significato complessivo di Magnifica Humanitas è necessario collocarla nel solco della Dottrina sociale della Chiesa, nella cui riflessione ormai più che secolare essa si inserisce, in modo esplicito e consapevole. Tale continuità non emerge soltanto dai frequenti richiami al Magistero precedente, ma è suggerita dagli stessi elementi che accompagnano la pubblicazione dell’enciclica. Assume, in questo senso, particolare rilievo la scelta del 15 maggio scorso quale data di promulgazione, nel centotrentacinquesimo anniversario della Rerum novarum di Leone XIII, documento tradizionalmente riconosciuto come l’atto inaugurale della Dottrina sociale della Chiesa moderna^[2].

Non si tratta di una semplice coincidenza cronologica, come è intuibile, bensì di una precisa chiave interpretativa mediante la quale il Pontefice invita a leggere il nuovo documento. Come Leone XIII scelse di confrontarsi con le profonde trasformazioni prodotte dalla rivoluzione industriale, così Leone XIV prende le mosse da una delle più rilevanti res novae del tempo presente: lo sviluppo dell’intelligenza artificiale^[3]. Mutano il contesto storico, gli strumenti tecnologici e le forme dell’organizzazione sociale ed economica; permane tuttavia la domanda fondamentale che attraversa l’intero Magistero sociale della Chiesa: quale concezione dell’uomo deve essere difesa dal, ed orientare il, progresso della società? Sin dalle prime pagine dell’enciclica il Pontefice ricorda che ogni autentico discernimento dinanzi alle sfide poste dal progresso tecnologico deve essere compiuto alla luce della dignità della persona e della sua vocazione trascendente. Non a caso richiama l’urgenza di interrogarsi sulla meta verso la quale «desideriamo orientarci» come comunità umana e di popoli, sottraendo così il dibattito tecnologico alla sola dimensione funzionale o utilitaristica^[4].

A tale criterio antropologico si affiancano, poi, i principi tradizionali di bene comune, solidarietà, sussidiarietà, destinazione universale dei beni, centralità del lavoro e responsabilità politica, che continuano a costituire riferimenti imprescindibili per interpretare ed orientare la realtà contemporanea^[5].

L’originalità dell’enciclica consiste precisamente nell’applicare questo patrimonio dottrinale a uno scenario inedito, nel quale la rapidità dello sviluppo tecnologico sembra frequentemente precedere o addirittura prescindere dalla riflessione etica e nel quale l’ampliamento delle capacità operative non sempre è accompagnato da una corrispondente maturazione critica della coscienza morale diffusa. È in questa prospettiva che il documento contribuisce allo sviluppo organico del Magistero sociale.

Benedetto XVI aveva osservato che la Dottrina sociale della Chiesa, «luce che non muta», è chiamata a confrontarsi con un mondo in continua trasformazione, offrendo criteri capaci di illuminare questioni nuove senza rinunciare ai principi permanenti che ne costituiscono il fondamento: «Essa è servizio alla verità che libera. Aperta alla verità, da qualsiasi sapere provenga, la dottrina sociale della Chiesa l’accoglie, compone in unità i frammenti in cui spesso la ritrova, e la media nel vissuto sempre nuovo della società degli uomini e dei popoli»^[6]. Anche Magnifica Humanitas si colloca entro questo orizzonte teleologico, non inaugurando una nuova antropologia, ma mostrando come l’antropologia cristiana continui a possedere una sorprendente capacità ermeneutica proprio dinanzi a innovazioni che sembrano rimettere in discussione il significato stesso dell’umano^[7]. Questa impostazione consente di comprendere fin dall’inizio come sarebbe riduttivo interpretare Magnifica Humanitas esclusivamente come un’enciclica sull’intelligenza artificiale. La tecnica non costituisce, dunque, il centro della riflessione di Leone XIV, ma il presupposto con-testuale entro il quale vengono riproposte le domande fondamentali sull’uomo. Prima di interrogarsi sulle possibilità e sui limiti delle macchine intelligenti, il Pontefice invita infatti a riscoprire ciò che rende unica e irriducibile l’intelligenza umana: la capacità di conoscere la verità, di esercitare responsabilmente la libertà, di amare ordinatamente, di vivere relazioni autentiche e di aprirsi al Mistero, dal quale e nel quale ogni persona riceve origine e compimento^[8].

In una delle affermazioni più significative dell’Introduzione, Leone XIV osserva che, nel tempo dell’intelligenza artificiale, «abbiamo il dovere urgente di restare profondamente umani», custodendo quella «magnifica umanità» che trova la propria pienezza in Cristo e che nessuna macchina potrà mai sostituire^[9]. Solo alla luce di questa visione integrale della persona diviene possibile formulare un giudizio autenticamente etico sul progresso tecnologico e sul suo impatto nella vita dei singoli, delle comunità e dell’intera famiglia umana.

2. L’antropologia cristiana come principio del discernimento

Se il presupposto storico a partire dal quale prende forma Magnifica Humanitas è rappresentato dall’avvento dell’intelligenza artificiale, il punto di partenza dell’enciclica è però un altro ed è rappresentato dall’orizzonte più ampio della verità sull’uomo, assumendo come criterio fondamentale quel principio antropologico che attraversa l’intero Magistero sociale della Chiesa, dal Concilio Vaticano II fino ai documenti più recenti: soltanto una corretta comprensione della verità ontologicamente fondata della persona umana consente di formulare un autentico giudizio morale sul progresso storico e tecnologico^[10].

Non è casuale, pertanto, che le prime pagine dell’enciclica rinviino immediatamente alla costituzione pastorale Gaudium et spes e, in particolare, al celebre passo nel quale i Padri conciliari affermano che «solamente nel mistero del Verbo incarnato trova vera luce il mistero dell’uomo»^[11]. Tale riferimento assume una precisa funzione architettonica all’interno del documento, introducendo il lettore nella prospettiva entro la quale interpretarne l’intero sviluppo argomentativo del documento. Il discernimento etico sul progresso tecnologico trova infatti il proprio fondamento in un’antropologia che riconosce nell’incarnazione il luogo nel quale si manifesta pienamente la verità sull’uomo. Non sorprende, pertanto, che Leone XIV apra la propria riflessione richiamando Cristo quale pieno compimento dell’umano, affermando che «questa magnifica umanità in Gesù Cristo diventa la Via, la Verità e la Vita, aprendo per ciascuno di noi la strada per crescere verso la pienezza»^[12].

Questa scelta metodologica riveste un significato tutt’altro che marginale. Una parte consistente del dibattito contemporaneo tende, infatti, a discutere l’intelligenza artificiale concentrandosi prevalentemente sulle sue applicazioni, sui potenziali benefici e sviluppi, o sui rischi connessi alla sicurezza, alla tutela dei dati, alla trasparenza degli algoritmi e alla regolamentazione giuridica. Pur riconoscendo la rilevanza cruciale di tali questioni, Leone XIV sceglie deliberatamente un diverso punto di partenza. Prima ancora di chiedersi quali limiti debbano essere posti alle nuove tecnologie, egli invita a interrogarsi su quale immagine dell’uomo debba orientarne lo sviluppo^[13].

L’enciclica sviluppa così una concezione dell’essere umano che si oppone a ogni forma di riduzionismo. La persona non è descritta come un semplice centro di elaborazione di informazioni, né come il risultato di processi evolutivi esclusivamente biologici o cognitivi. L’intelligenza stessa, pur costituendo una prerogativa essenziale e per certi versi esclusiva dell’uomo, non esaurisce la ricchezza della sua identità.

L’essere umano conosce, ma nello stesso tempo ama; comprende, ma è anche capace di contemplazione; progetta il futuro, ma vive di relazioni; trasforma il mondo mediante il lavoro, ma rimane aperto a una Verità che lo trascende e che non può essere prodotta dalla tecnica. In questa prospettiva, il progresso tecnologico non appare mai come un male in sé, ma come una realtà il cui valore dipende dall’orientamento che riceve dalla libertà e dalla responsabilità morale di chi lo pensa, lo progetta, lo realizza e lo governa^[14].

È significativa, a questo riguardo, l’insistenza con cui Leone XIV richiama il rischio, proprio di un’arrembante cultura efficientista, di ridurre l’uomo ad un paradigma eminentemente prestazionale. Contro tale tentazione, egli ricorda che la dignità della persona non deriva dall’efficienza, dalla produttività o dal successo, ma dall’essere stata pensata, voluta e amata da Dio. Nel secondo capitolo dell’enciclica, il Pontefice afferma esplicitamente che «la persona umana rimane sempre “la via della Chiesa”» e che la sua dignità costituisce un dono originario che precede ogni realizzazione concreta^[15].

È difficile non riconoscere, in questa impostazione, alcuni tratti contenutistici propri della grande tradizione agostiniana. Pur senza trasformare l’enciclica in un trattato di spiritualità, Leone XIV lascia emergere una concezione dell’uomo nella quale l’interiorità costituisce il luogo privilegiato del discernimento che precede ogni azione. In tale prospettiva, la conoscenza non coincide mai con la mera accumulazione di informazioni, così come il progresso non si identifica automaticamente con l’aumento delle possibilità offerte dalla tecnica. Ogni autentico sviluppo dell’uomo richiede la crescita integrale della persona, nella quale ragione, libertà, coscienza e responsabilità rimangano connesse^[16].

Si comprende allora perché Leone XIV rifiuti ogni forma di contrapposizione pregiudiziale tra fede e tecnica^[17]. L’enciclica non esprime alcuna nostalgia per un passato pre-tecnologico, né indulge in atteggiamenti di diffidenza verso il progresso scientifico. Al contrario, essa riconosce esplicitamente il valore dell’ingegno umano e dell’innovazione, vedendovi una forma di partecipazione alla creatività inscritta da Dio nella natura stessa dell’uomo^[18]. Lo sviluppo tecnologico è considerato una delle espressioni della responsabilità umana nel mondo, purché rimanga ordinato al servizio della persona e del bene comune^[19].

Proprio per questo, tuttavia, Leone XIV ricorda che la tecnica non possiede in sé stessa il criterio-guida del proprio sviluppo. Ogni potere acquisito dall’uomo accresce, nella medesima misura, la responsabilità etica del suo esercizio. Il vero problema non consiste dunque nel domandarsi se sia possibile realizzare una determinata innovazione, ma se essa contribuisca realmente alla piena fioritura della persona e della comunità umana^[20].

È su questo sfondo antropologico che comincia progressivamente a delinearsi uno dei nuclei più originali dell’enciclica. L’intelligenza artificiale non è presentata come un semplice insieme di strumenti, ma come una sfida culturale che obbliga a chiarire ciò che distingue l’intelligenza umana da qualsiasi altra forma di elaborazione artificiale. L’interrogativo, pertanto, non riguarda tanto il futuro delle macchine, quanto il futuro dell’uomo stesso. È precisamente questa inversione di prospettiva a conferire a Magnifica Humanitas la sua peculiare profondità teologica ed antropologica. Il discernimento sulla tecnica diviene infatti possibile soltanto dopo avere riscoperto la verità della persona.

3. La tecnica al servizio della persona e del bene comune

L’orizzonte antropologico fin qui delineato consente a Leone XIV di affrontare la questione della tecnica secondo una prospettiva che appartiene da sempre alla Dottrina sociale della Chiesa. Il problema non riguarda infatti la legittimità dell’innovazione in quanto tale, né l’opportunità di rallentare il progresso scientifico, bensì il rapporto che ogni sviluppo tecnologico è chiamato a mantenere con la promozione integrale della persona e con il perseguimento del bene comune. In questa prospettiva, Magnifica Humanitas si colloca lontano sia dai facili entusiasmi tecnocratici, che tendono a identificare il progresso con la semplice innovazione, sia da quelle letture pessimistiche che vedono nella tecnica una minaccia esiziale per l’umanità. L’enciclica propone piuttosto un criterio di discernimento capace di riconoscere il valore delle conquiste scientifiche senza sottrarle alle esigenze della responsabilità etica^[21].

Il punto decisivo consiste nel riconoscere che la tecnica non è mai moralmente autosufficiente. Ogni strumento nasce infatti all’interno di una determinata visione dell’uomo, risponde a finalità concrete e produce conseguenze che incidono inevitabilmente sulla vita delle persone e delle comunità. Per questo Leone XIV invita a superare la concezione riduttiva secondo cui l’intelligenza artificiale sarebbe un insieme di strumenti eticamente neutrali, il cui valore dipenderebbe esclusivamente dall’uso che se ne fa. L’enciclica suggerisce, al contrario, che anche i criteri di progettazione, gli obiettivi perseguiti, i modelli economici sottesi e le logiche algoritmiche che ne orientano implementazione e sviluppo debbono essi stessi costituire oggetto di discernimento morale. In una delle formulazioni più significative del documento, il Pontefice afferma che la tecnologia «non è neutrale, perché assume il volto di chi la pensa, la finanzia, la regola, la usa»^[22].

In tale contesto il bene comune riacquista la propria funzione di principio ordinatore del progresso, non solo tecnologico. L’intelligenza artificiale non può essere valutata soltanto in rapporto all’incremento della produttività o ai vantaggi che offre ai singoli individui. Essa interpella la qualità delle relazioni sociali, la giustizia nell’accesso alle risorse, la tutela delle persone più vulnerabili, la dignità del lavoro, la partecipazione democratica e, in definitiva, la stessa concezione della convivenza civile. La tecnologia diviene così una delle mediazioni storico-culturali attraverso cui una società manifesta concretamente la propria idea di giustizia e di sviluppo umano. Come osserva Leone XIV, il discernimento sull’innovazione deve sempre verificare se essa favorisca realmente la partecipazione, la responsabilità e la tutela dei più deboli oppure se contribuisca ad ampliare forme nuove di dipendenza e di esclusione^[23].

Sotto questo profilo, Magnifica Humanitas si inserisce con piena coerenza nello sviluppo della Dottrina sociale successivo al Concilio Vaticano II. Già Populorum progressio di san Paolo VI aveva richiamato l’esigenza di uno sviluppo autenticamente umano, che non si esaurisse nella crescita economica; la Laborem exercens di san Giovanni Paolo II aveva riaffermato il primato del lavoro sulla tecnica e della persona sugli strumenti della produzione; la Caritas in veritate di Benedetto XVI aveva, quindi, mostrato come la tecnica rappresenti una straordinaria espressione della creatività umana, ma richieda, proprio per questo, un costante discernimento etico. Leone XIV riprende tale patrimonio dottrinale e lo applica al nuovo scenario offerto dall’intelligenza artificiale, non modificandone i principi, ma mostrandone la perdurante capacità di interpretare le trasformazioni del presente^[24].

Una particolare attenzione è riservata poi alle nuove forme di disuguaglianza che l’innovazione tecnologica può produrre o aggravare. L’enciclica richiama la responsabilità di vigilare affinché i processi di digitalizzazione non divengano strumenti di esclusione, di concentrazione del potere o di ulteriore marginalizzazione delle persone e dei popoli più vulnerabili. Il progresso autentico non coincide con l’accumulazione di strumenti sempre più sofisticati, ma con la loro capacità di contribuire alla crescita dell’intera famiglia umana, nella giustizia e nella solidarietà^[25]. Per questo il Pontefice manifesta una chiara preoccupazione per l’accumulo concentrazionario di dati, capacità computazionale e potere decisionale nelle mani di pochi soggetti economici, fenomeno che rischia di contraddire e rendere inattuabile in radice il principio della destinazione universale dei beni e di produrre nuove asimmetrie economiche e sociali^[26].

L’intelligenza artificiale, infatti, sta già trasformando il modo di lavorare, comunicare, apprendere, partecipare alla vita pubblica e costruire relazioni. Per questo il discernimento etico non può limitarsi alla valutazione dei singoli strumenti, ma deve interrogarsi sul modello di società che essi contribuiscono a realizzare. La domanda decisiva non è soltanto quale tecnologia sia possibile sviluppare, ma quale forma di convivenza essa favorisca e quale idea di uomo presupponga.

In questo orizzonte assume particolare rilievo il tema della responsabilità. Leone XIV insiste sul fatto che l’uso dell’intelligenza artificiale non costituisce mai un fatto puramente tecnico. Quando essa interviene in processi che incidono sulla vita delle persone ‒ dal lavoro all’accesso al credito, dall’informazione ai servizi pubblici ‒ vengono inevitabilmente coinvolti diritti fondamentali, opportunità concrete e forme di partecipazione sociale. Per tale ragione il Pontefice richiama la necessità di garantire trasparenza, controllabilità e responsabilità nei processi decisionali affidati agli algoritmi, affinché nessuno venga ridotto a semplice dato o profilo statisticamente utile^[27].

Allora, se la tecnica è frutto dell’intelligenza dell’uomo, essa non può essere sottratta al giudizio della coscienza. Quanto maggiori sono le possibilità offerte dall’innovazione, tanto più cresce il dovere di orientarle al servizio della persona, della giustizia e della pace. La questione decisiva non riguarda pertanto l’esistenza di un limite imposto dall’esterno alla tecnica, ma il riconoscimento di quel limite originario che coincide con la dignità stessa dell’uomo, criterio ultimo di ogni autentico progresso^[28].

In tale prospettiva assume un particolare significato anche l’invito rivolto dal Pontefice a «disarmare» l’intelligenza artificiale. L’espressione non indica un rifiuto della tecnologia, bensì la necessità di sottrarla alla logica del dominio, della prevaricazione e della competizione assoluta. Disarmare l’IA significa impedire che la potenza tecnica venga identificata con il diritto di governare l’uomo, restituendo invece l’innovazione alla sua autentica vocazione: servire la dignità della persona e contribuire alla costruzione di una società più giusta, partecipativa e umana: «Il compito, oggi, non è solo etico o tecnico: è ecologico nel senso più radicale, perché chiama in causa una nuova dimensione della nostra Casa comune. L’IA è già ambiente in cui siamo immersi e potere con cui dobbiamo fare i conti. Per questo, non basta regolarla: va disarmata e resa ospitale»^[29].

4. Il lavoro umano nell’epoca dell’intelligenza artificiale

Tra gli ambiti nei quali lo sviluppo dell’intelligenza artificiale manifesta con maggiore evidenza le proprie potenzialità e, al tempo stesso, le proprie ambivalenze, Leone XIV dedica un’attenzione particolare al lavoro umano. La scelta non è casuale. Fin dalle sue origini, la Dottrina sociale della Chiesa ha riconosciuto nel lavoro una delle espressioni più alte della dignità della persona: il luogo nel quale l’uomo non soltanto provvede al proprio sostentamento, ma partecipa responsabilmente all’opera creatrice di Dio, sviluppa le proprie capacità e contribuisce all’edificazione della società^[30]. La riflessione sull’intelligenza artificiale non poteva, pertanto, prescindere da una rinnovata considerazione di questa dimensione essenziale dell’esperienza umana.

L’enciclica osserva come le nuove tecnologie stiano modificando con straordinaria rapidità l’organizzazione della produzione, l’accesso alle professioni, la distribuzione delle competenze e gli stessi processi decisionali all’interno di imprese e istituzioni. Tali trasformazioni non vengono interpretate come un fenomeno meramente economico, ma come un cambiamento culturale destinato a incidere profondamente sul modo in cui l’uomo comprende se stesso e offre il proprio contributo alla vita sociale^[31]. La questione, pertanto, non riguarda soltanto le attività che potranno essere automatizzate, ma il significato stesso del lavoro nella vita della persona e il ruolo che esso continuerà a svolgere nella costruzione della convivenza umana.

È proprio qui che riaffiora uno dei principi più consolidati della Dottrina sociale della Chiesa. Riprendendo una linea che attraversa il Magistero da Rerum novarum fino alla Laborem exercens, Leone XIV ribadisce con chiarezza il primato del soggetto che lavora rispetto agli strumenti dei quali si serve. La tecnica appartiene all’ordine dei mezzi; il lavoro appartiene all’ordine dei fini della persona^[32]. Tale prospettiva trova una significativa conferma nelle pagine dell’enciclica dedicate alla trasformazione digitale, nelle quali il Pontefice ricorda che il lavoro non può essere ridotto a puro fattore produttivo, poiché costituisce «un bene fondamentale per la persona», luogo di esercizio della libertà, della creatività e della cooperazione sociale^[33].

Per quanto sofisticati possano diventare i sistemi di intelligenza artificiale, essi non potranno mai sostituire il lavoratore quale autentico protagonista dell’attività lavorativa. Ogni inversione di questo rapporto finirebbe inevitabilmente per ridurre la persona a semplice funzione del sistema produttivo, subordinandone la dignità alle esigenze dell’efficienza. Non sorprende pertanto che Leone XIV metta in guardia contro il rischio di una progressiva dequalificazione del lavoro umano, fenomeno che potrebbe verificarsi quando i lavoratori vengono costretti ad adattarsi ai ritmi e alle esigenze delle macchine invece che essere sostenuti da strumenti progettati al servizio della loro crescita umana e professionale: «Per questo, contrariamente ai benefici dell’IA che vengono pubblicizzati, gli attuali approcci alla tecnologia possono paradossalmente dequalificare i lavoratori, sottoporli a una sorveglianza automatizzata e relegarli a funzioni rigide e ripetitive»^[34].

L’attenzione del Pontefice si concentra poi sulle responsabilità che accompagnano la diffusione dell’intelligenza artificiale. Se, da una parte, essa promette di alleggerire molte attività ripetitive, migliorare la sicurezza in numerosi settori e favorire nuove possibilità di ricerca e innovazione, dall’altra può accentuare fenomeni di precarietà, concentrare il controllo dei processi produttivi e ampliare le disuguaglianze nell’accesso al lavoro. L’enciclica invita pertanto a non misurare il successo dell’innovazione unicamente attraverso gli indicatori della produttività o della competitività, ma a valutarne gli effetti e gli impatti sulla crescita della persona, sulla qualità dell’occupazione e sulla tutela della dignità di ogni lavoratore^[35].

Particolarmente significativa è poi la riflessione dedicata al problema della disoccupazione tecnologica. Riprendendo un tema già affrontato nel Magistero di san Giovanni Paolo II, Leone XIV ricorda che la perdita del lavoro non costituisce soltanto una privazione economica, ma può trasformarsi in una vera e propria ferita sociale. Il rischio non consiste semplicemente nella riduzione del reddito, ma nella progressiva esclusione di un numero crescente di persone da quegli ambiti di responsabilità, relazione e partecipazione attraverso cui si costruisce la vita personale e comunitaria^[36]. L’enciclica riconosce certamente che la tecnologia possa liberare l’uomo da mansioni particolarmente gravose, ripetitive o pericolose. Tuttavia, essa insiste sul fatto che la regola generale debba rimanere la tutela dei posti di lavoro e del ruolo insostituibile della persona. L’obiettivo di maggiori profitti non può giustificare scelte che sacrificano sistematicamente l’occupazione, poiché la persona umana è fine e non mezzo e l’ordine economico deve rimanere subordinato alla sua dignità e al bene comune^[37].

Da questo punto di vista, il Pontefice propone un criterio di discernimento particolarmente fecondo. Le innovazioni tecnologiche non devono essere valutate esclusivamente in base alle loro prestazioni tecniche, ma anche per la loro capacità di generare lavoro dignitoso, partecipazione, promozione umana e inclusione sociale. Per tale motivo Leone XIV invita a promuovere una vera e propria governance della transizione digitale, capace di accompagnare i processi di automazione mediante politiche di formazione, riqualificazione professionale e sostegno all’occupazione^[38].

Ridurre il lavoro a una semplice prestazione produttiva significherebbe, del resto, impoverire la stessa comprensione dell’uomo. Per questo il Pontefice richiama la necessità di promuovere modelli economici e tecnologici nei quali l’innovazione sia realmente orientata a valorizzare il contributo umano, anziché a renderlo progressivamente marginale. L’accesso al lavoro continua infatti a rappresentare uno dei principali criteri attraverso cui valutare la qualità umana di un modello di sviluppo e la sua capacità di favorire una pace sociale autentica e duratura: «Per questo la Dottrina sociale della Chiesa insiste sul fatto che l’accesso al lavoro per tutti deve rimanere un obiettivo prioritario delle politiche pubbliche e dei processi economici, criterio di giudizio per valutare la qualità umana di un modello di sviluppo»^[39].

Le considerazioni dedicate al lavoro conducono naturalmente a una riflessione più ampia sulla responsabilità delle istituzioni politiche, delle imprese e della comunità internazionale. La rapidità delle trasformazioni tecnologiche esige infatti un impegno condiviso affinché il progresso non produca nuove forme di esclusione o accentui quelle già esistenti.

In tale contesto, il discernimento etico non può essere affidato esclusivamente alle dinamiche del mercato né alla sola iniziativa privata. Esso richiede un dialogo costante tra ricerca scientifica, responsabilità politica, cultura giuridica e riflessione morale, nella consapevolezza che il futuro del lavoro coincide, in larga misura, con il futuro della stessa convivenza civile^[40].

Ogni innovazione che, pur aumentando l’efficienza dei processi produttivi, finisca per mortificare la creatività, la libertà e la responsabilità del lavoratore contraddirebbe la finalità stessa dello sviluppo umano integrale. È questo il criterio fondamentale con il quale Magnifica Humanitas invita a discernere il futuro del lavoro nell’epoca dell’intelligenza artificiale: non la semplice crescita della capacità tecnica, ma la promozione della persona nella pienezza della sua dignità.

5. Un manifesto del pontificato: la persona, la fraternità, la pace

Procedendo nella lettura di Magnifica Humanitas, diviene progressivamente evidente come la riflessione sull’intelligenza artificiale si inserisca entro una visione assai più ampia della convivenza umana: «Interrogarci su questa alternativa di progresso e sul nostro modo di interpretarlo e viverlo significa sempre, in fondo, interrogarci anche sul nostro cuore. Il modo in cui pensiamo e strutturiamo le relazioni, il lavoro, le istituzioni, infatti, manifesta inostri valori fondamentali e, in ultima analisi, nasce da ciò che ci sta più a cuore. È un amore che ci guida: quello che amiamo davvero, sia come singoli che come società, orienta la nostra vita e il nostro agire»^[41]. Le questioni relative allo sviluppo tecnologico, al lavoro, all’economia e al governo delle nuove piattaforme non costituiscono infatti ambiti separati, ma convergono verso un unico interrogativo: quale civiltà è chiamata a edificare l’umanità nell’epoca della rivoluzione digitale?

L’orizzonte entro il quale si colloca tale interrogativo è quello della fraternità. La tecnica, infatti, non genera automaticamente comunione; può, al contrario, accentuare forme inedite di isolamento, di concentrazione del potere e di frammentazione sociale. Per questo Leone XIV richiama costantemente la necessità di valutare ogni innovazione alla luce della qualità delle relazioni che essa contribuisce a generare^[42].

Una società altamente tecnologica non è, per ciò stesso, una società più umana. Lo diventa soltanto quando il progresso scientifico si accompagna alla crescita della solidarietà, della giustizia e della partecipazione responsabile. In tale prospettiva, il Pontefice afferma che la solidarietà non costituisce una semplice aspirazione morale, ma una vera forma sociale e politica da incarnare nelle istituzioni, nei processi economici e nelle scelte collettive^[43]. Per questa ragione Leone XIV invita a non confondere l’interconnessione tecnologica con una reale crescita nella qualità delle relazioni umane. Le reti digitali possono avvicinare le persone, ma solo la responsabilità reciproca e l’empatia possono trasformare tale prossimità in autentica comunione^[44].

In questo contesto assume particolare rilievo il tema della pace. L’enciclica mostra con lucidità come gli strumenti dell’intelligenza artificiale possano essere impiegati tanto per promuovere il bene comune quanto per alimentare nuove forme di conflitto, di controllo sociale, di manipolazione dell’informazione e di competizione internazionale. Lo sviluppo tecnologico diviene così uno degli ambiti nei quali emerge con maggiore evidenza l’urgenza di una rinnovata responsabilità politica e internazionale. Non è un caso che Leone XIV dedichi ampio spazio all’analisi delle nuove concentrazioni di potere, delle tensioni geopolitiche generate dalla competizione tecnologica e della crisi degli strumenti tradizionali di cooperazione tra gli Stati^[45].

Lungi dal limitarsi a un’esortazione di carattere generale, il Pontefice richiama la necessità di una autentica ed universale governance etica dell’innovazione, fondata sulla cooperazione tra i popoli, sulla tutela della dignità della persona e sul rispetto del diritto internazionale. Tale prospettiva si traduce nell’invito a rafforzare le istituzioni multilaterali, a promuovere forme di controllo democratico sulle tecnologie emergenti e a impedire che il possesso di dati, infrastrutture digitali e capacità computazionale divenga uno strumento di dominio globale^[46].

Secondo Leone XIV, la competizione odierna non è più soltanto militare, ma anche economica, cognitiva e informativa. La corsa all’algoritmo più potente e alla più vasta accumulazione di dati rischia infatti di trasformarsi in una nuova forma di conflitto permanente. Per questo il Pontefice invita a sottrarre la tecnologia alla logica della pura potenza e della competizione, restituendola alla sua funzione originaria di servizio alla persona e al bene comune: «L’innovazione tecnologica può essere, in un certo qual modo, una forma umana di partecipazione all’atto divino della creazione. Gli sviluppatori portano dunque un particolare peso etico e spirituale, poiché ogni scelta progettuale esprime una visione dell’umanità»^[47].

Anche sotto questo profilo emerge con chiarezza la continuità dell’enciclica con il Magistero precedente. Se Pacem in terris aveva fondato la pace sulla verità, sulla giustizia, sull’amore e sulla libertà e Fratelli tutti aveva riproposto la fraternità quale categoria fondamentale della convivenza sociale, Magnifica Humanitas riconduce le sfide poste dall’intelligenza artificiale entro il medesimo orizzonte della responsabilità universale. Cambiano gli scenari storici; rimangono immutati i principi chiamati a orientarli^[48]. Quanto maggiori sono le possibilità offerte dall’intelligenza artificiale, tanto più elevata diventa la responsabilità morale di orientarle al servizio della persona e del bene comune^[49].

Da qui nasce anche il costante richiamo dell’enciclica alla speranza. Pur pienamente consapevole delle profonde trasformazioni in atto, il Pontefice evita tanto il pessimismo culturale quanto l’ottimismo ingenuo.

La speranza cristiana nasce dalla convinzione che l’uomo, illuminato dalla verità e sostenuto dalla grazia, rimanga sempre capace di orientare responsabilmente la storia verso il suo Fine ultimo ed unico. Per questo motivo il futuro dell’umanità non dipenderà in ultima analisi dalla sofisticazione crescente delle macchine, ma dalla qualità morale delle decisioni umane^[50].

Come già affermato nell’Introduzione, il vero compito consiste nel custodire quella «magnifica umanità» che nessuna tecnologia potrà mai sostituire e che trova in Cristo il proprio compimento definitivo^[51]. In tal senso, Magnifica Humanitas si presenta non soltanto come un documento sull’intelligenza artificiale, ma come un vero manifesto programmatico del pontificato di Leone XIV. Al centro della riflessione non si trovano le macchine, bensì la persona; non l’efficienza, bensì la dignità; non la potenza, bensì la fraternità; non la competizione, bensì la pace. È in questa gerarchia di valori che il Pontefice individua il criterio fondamentale per abitare cristianamente la nuova epoca tecnologica.

6. La magnificenza dell’umano come chiave interpretativa dell’enciclica

Giunti al termine della lettura di Magnifica Humanitas, apparirà ora evidente come la sua originalità non risieda anzitutto nell’argomento affrontato, né nelle indicazioni etiche offerte circa lo sviluppo dell’intelligenza artificiale. Il significato più profondo dell’enciclica emerge piuttosto dalla prospettiva entro la quale tale questione viene collocata: la rivoluzione tecnologica diviene l’occasione per riproporre, con rinnovata consapevolezza, la domanda fondamentale sull’uomo.

Sarebbe pertanto riduttivo, come osservato sin dall’inizio di questa riflessione, interpretare il documento come un semplice contributo al dibattito contemporaneo sull’intelligenza artificiale. Quest’ultima costituisce certamente l’orizzonte storico nel quale l’enciclica prende forma, ma non ne esaurisce l’orizzonte teologico e teleologico. Fin dalle sue prime pagine, Leone XIV orienta infatti lo sguardo del lettore verso la dignità della persona, la sua vocazione alla verità, la responsabilità della libertà, il valore delle relazioni e il primato del bene comune. La riflessione sulla tecnica rimane costantemente innestata entro questa visione antropologica e non acquista mai un’autonomia che la separi dalla questione decisiva del significato dell’umano^[52].

È precisamente questa impostazione a spiegare, come già evidenziato, la profonda continuità dell’enciclica con la tradizione della Dottrina sociale della Chiesa. Come nei grandi documenti che ne hanno scandito lo sviluppo, anche qui il discernimento sulle trasformazioni storiche prende avvio dalla verità sulla persona e non dalle dinamiche economiche, politiche o tecnologiche considerate in se stesse. In tal senso, Magnifica Humanitas conferma come il patrimonio dottrinale maturato lungo oltre un secolo di Magistero conservi intatta la propria freschezza anche dinanzi alle sfide poste dalla rivoluzione digitale.

In questo quadro, anche il titolo stesso dell’enciclica assume un valore eminentemente programmatico. La magnifica humanitas alla quale Leone XIV fa riferimento non designa semplicemente la grandezza dell’intelligenza umana o il progresso delle sue realizzazioni tecniche. Essa rinvia alla dignità originaria della persona, creata a immagine di Dio, chiamata alla comunione con Lui e resa capace di conoscere la verità, di scegliere liberamente il bene e di edificare relazioni animate dalla giustizia, dalla bellezza e dalla carità. È questa la grandezza che nessuna macchina potrà mai eguagliare o replicare, poiché appartiene non all’ordine delle prestazioni, ma a quello dell’essere, postulando una dignità che «nessuna macchina potrà mai sostituire nel suo splendore»^[53].

Da tale prospettiva emerge un altro tratto che attraversa l’intero documento e contribuisce a definirne la fisionomia spirituale. Il costante richiamo al primato dell’interiorità della persona, al primato della verità sul semplice possesso delle informazioni, al nesso tra conoscenza, libertà e amore, nonché al ruolo della sapienza quale criterio ultimo di discernimento, richiamando in ciò una volta ancora la tradizione agostiniana.

L’enciclica, come detto, non intende riproporre il pensiero di Sant’Agostino in forma sistematica; tuttavia, molte delle sue categorie fondamentali riaffiorano come orizzonte teoretico e dottrinale implicito dell’intera riflessione. Particolarmente significativo appare, in questo senso, il richiamo alle «due città» e ai «due amori» che chiudono il terzo capitolo del documento e che costituiscono una delle più evidenti filiazioni agostiniane dell’intera enciclica^[54].

È proprio la convergenza tra antropologia cristiana, dottrina sociale della Chiesa e tradizione agostiniana a consentire di cogliere il significato ultimo di Magnifica Humanitas. L’intelligenza artificiale costituisce la grande res nova dalla quale prende avvio la riflessione; la persona umana ne rimane costantemente il centro^[55]. In un tempo nel quale la tecnica sembra talvolta suggerire una ridefinizione della stessa identità dell’uomo, Leone XIV invita invece a ritornare alle domande che accompagnano da sempre l’esistenza umana: chi sia veramente l’uomo, quale verità lo costituisca, quale bene sia chiamato a perseguire e quale speranza possa orientarne il cammino.

Contro le visioni transumaniste che prospettano un superamento tecnico della condizionalità umana, Leone ricorda che la vera pienezza dell’esistenza non deriva dall’eliminazione delle fragilità connaturate all’essere umano, quanto dall’apertura alla grazia. La verità sull’umano non coincide con il potenziamento delle sue capacità biologiche o cognitive, ma con quella trasformazione operata da Dio che conduce l’uomo alla pienezza della sua vocazione, della sua realizzazione, della sua felicità^[56].

Come domanda il Pontefice nel cuore del documento, riprendendo san Giovanni Paolo II, la questione decisiva rimane allora sempre la stessa: le innovazioni tecnologiche rendano la vita «più umana» e più «degna dell’uomo», della sua dignità e della sua vocazione^[57]?

In questo senso, l’enciclica non rappresenta soltanto un importante intervento sul potenziale sviluppo dell’intelligenza artificiale. Essa si presenta piuttosto come una rinnovata professione di fiducia nell’uomo e nelle verità, ultimamente metastoriche e metafisiche, sull’uomo, cuore permanente dell’annuncio cristiano e principio ispiratore della Dottrina sociale della Chiesa. Nel tempo delle macchine intelligenti, Leone XIV richiama la Chiesa e il mondo intero alla custodia di quella magnifica umanità che rinviene il proprio significato ultimo in Cristo incarnato, nel quale soltanto, oggi come sempre, trova vera luce il mistero dell’uomo: «E in Cristo, pur essendo molti e differenti, siamo una cosa sola: “In Illo uno unum”. L’Eucaristia ci apre alla giustizia e alla condivisione, con un’attenzione preferenziale verso chi porta il peso della povertà e dell’emarginazione. E mentre le nuove reti economiche e tecnologiche possono generare esclusione, isolamento e dipendenze, la Chiesa, nutrita dell’Eucaristia, è chiamata a rendere visibile un’altra misura, custodendo legami, restituendo voce agli invisibili e orientando i processi verso la dignità delle persone»^[58].

* Contributo sottoposto a valutazione.

[1] Leone XIV, Magnifica Humanitas, Introduzione, n. 4.

[2] La scelta del 15 maggio quale data di promulgazione di Magnifica Humanitas richiama esplicitamente il centotrentacinquesimo anniversario della Rerum novarum, tradizionalmente considerata l’atto inaugurale della Dottrina sociale della Chiesa moderna

[3] «Attualmente stiamo assistendo a un tempo di nuovo progresso tecnologico che per alcuni aspetti è paragonabile alla Rivoluzione industriale, ma che per altri è più pervasivo. Influenza profondamente il modo in cui pensiamo, alterando la nostra comprensione delle situazioni e il nostro modo di percepire noi stessi e gli altri. Attualmente stiamo interagendo con macchine come se fossero interlocutori, diventando così quasi una loro estensione. In tal senso, corriamo il rischio non solo di perdere di vista i volti delle persone intorno a noi, ma anche di dimenticare come riconoscere e apprezzare tutto ciò che è veramente umano», così Papa Leone XIV nel “Messaggio ai partecipanti al Congresso Internazionale della Pontificia Accademia per la Vita – AI and Medicine: The Challenge of Human Dignity”, del 7 novembre 2025.

[4] Leone XIV, Magnifica Humanitas, Introduzione, nn. 5-6.

[5] Leone XIV, Magnifica Humanitas, Introduzione, nn. 11-24.

[6] Benedetto XVI, Caritas in veritate, n. 9.

[7] «L’intelligenza artificiale, specialmente quella generativa, ha dischiuso nuovi orizzonti a molti livelli differenti, tra cui il miglioramento della ricerca in ambito sanitario e le scoperte scientifiche, ma solleva anche domande preoccupanti circa le sue possibili ripercussioni sull’apertura dell’umanità alla verità e alla bellezza, sulla nostra particolare capacità di comprendere ed elaborare la realtà. Riconoscere e rispettare ciò che caratterizza in modo unico la persona umana è essenziale per il dibattito su qualunque quadro etico adeguato alla gestione dell’intelligenza artificiale», così Papa Leone XIV nel “Messaggio ai partecipanti alla seconda Conferenza annuale su intelligenza artificiale, etica e governance d’impresa”, del 17 giugno 2025.

[8] «Di fatto, anche se l’IA può simulare aspetti del ragionamento umano e svolgere compiti specifici con incredibile velocità ed efficienza, non può replicare il discernimento morale o la capacità di formare relazioni autentiche. Pertanto, lo sviluppo di questi progressi tecnologici deve andare di pari passo con il rispetto dei valori umani e sociali, la capacità di giudicare con coscienza tranquilla e la crescita nella responsabilità umana. Non a caso questa era di profonda innovazione ha spinto molti a riflettere su ciò che significa essere umani e sul ruolo dell’umanità nel mondo», così Papa Leone XIV, nel “Messaggio, a firma del Cardinale Segretario di Stato Pietro Parolin, in occasione dell’AI for good summit”, del 10 luglio 2025.

[9] Leone XIV, Magnifica Humanitas, Introduzione, n. 15; cfr. Giovanni Paolo II, Centesimus annus, n. 11; Francesco, Fratelli tutti, n. 24.

[10] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 24.

[11] Concilio Vaticano II, Gaudium et spes, n. 22.

[12] Leone XIV, Magnifica Humanitas, Introduzione, n. 1.

[13] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 19-24.

[14] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 11-14; 92-96.

[15] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 50.

[16] Cfr. Agostino, Confessiones, X, 27; Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 118-126.

[17] «Questa nostra capacità di costruire utensili, in una quantità e complessità che non ha pari tra i viventi, fa parlare di una condizione tecno-umana: l’essere umano ha da sempre mantenuto una relazione con l’ambiente mediata dagli strumenti che via via produceva. Non è possibile separare la storia dell’uomo e della civilizzazione dalla storia di tali strumenti. Qualcuno ha voluto leggere in tutto ciò una sorta di mancanza, un deficit, dell’essere umano, come se, a causa di tale carenza, fosse costretto a dare vita alla tecnologia [5]. Uno sguardo attento e oggettivo in realtà ci mostra 3 l’opposto. Viviamo una condizione di ulteriorità rispetto al nostro essere biologico; siamo esseri sbilanciati verso il fuori-di-noi, anzi radicalmente aperti all’oltre. Da qui prende origine la nostra apertura agli altri e a Dio; da qui nasce il potenziale creativo della nostra intelligenza in termini di cultura e di bellezza; da qui, da ultimo, si origina la nostra capacità tecnica. La tecnologia è così una traccia di questa nostra ulteriorità», così Papa Francesco in un magistrale passaggio tratto dal suo “Discorso alla Sessione del G7 sull’intelligenza artificiale”, del 14 giugno 2024.

[18] «Ciò significa che l’innovazione tecnologica può essere una forma di partecipazione all’atto divino di creazione. Come tale, ha un peso etico e spirituale, poiché ogni scelta progettuale esprime una visione dell’umanità. La Chiesa, pertanto, invita tutti i costruttori di IA a coltivare il discernimento morale come parte fondamentale del loro lavoro, a sviluppare sistemi che rispecchino giustizia, solidarietà e un rispetto autentico per la vita», così Papa Leone XIV nel “Messaggio ai partecipanti del Builders AI Forum”, del 3 novembre 2025.

[19] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 4, 93, 111.

[20] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 96.

[21] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 90-96; cfr. Concilio Vaticano II, Gaudium et spes, nn. 35-36.

[22] Leone XIV, Magnifica Humanitas, Introduzione, n. 9.

[23] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 96, 108-109.

[24] Paolo VI, Populorum progressio, nn. 14-21; Giovanni Paolo II, Laborem exercens, nn. 5-7; Benedetto XVI, Caritas in veritate, nn. 68-77.

[25] «Le nuove generazioni vanno aiutate e non ostacolate nel loro cammino verso la maturità e la responsabilità. Il benessere della società dipende dal fatto che venga data loro la capacità di sviluppare i propri talenti e di rispondere alle esigenze del tempo e ai bisogni degli altri con spirito libero e generoso. La possibilità di accedere a vaste quantità di dati e di conoscenze non va confusa con la capacità di trarne significato e valore. Quest’ultima richiede anche la disponibilità a confrontarsi con il mistero e con le domande ultime della nostra esistenza, realtà spesso emarginate e persino irrise dai modelli culturali e di sviluppo prevalenti. Pertanto, sarà fondamentale consentire ai giovani di apprendere a utilizzare questi strumenti con la loro personale intelligenza, aperti alla ricerca della verità, a una vita spirituale e fraterna, allargando i loro sogni e l’orizzonte delle loro decisioni mature», così Papa Leone XIV nel “Discorso ai partecipanti alla Conferenza ‘Artificial Intelligence and Care of our Common Home’ organizzata da Fondazione Centesimus annus pro Pontifice e Strategic alliance of catholic research university”, del 5 dicembre 2025.

[26] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 108; cfr. Compendio della Dottrina sociale della Chiesa, nn. 171-184.

[27] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 102-107.

[28] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 96, 109.

[29] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 110.

[30] Giovanni Paolo II, Laborem exercens, nn. 4-6, 9.

[31] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 148-156.

[32] Cfr. Giovanni Paolo II, Laborem exercens, n. 6: «Il lavoro è per l’uomo e non l’uomo per il lavoro».

[33] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 149.

[34] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 150.

[35] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 150-156.

[36] Ibidem.

[37] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 152.

[38] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 155-156.

[39] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 154.

[40] Cfr. Benedetto XVI, Caritas in veritate, nn. 68-72; Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 157-164.

[41] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 130.

[42] «A seconda dell’orientamento del cuore, ogni cosa nelle mani dell’uomo diventa opportunità o pericolo. Il suo stesso corpo, creato per essere luogo di comunicazione e comunione, può diventare mezzo di aggressività. Allo stesso modo ogni prolungamento tecnico dell’uomo può essere strumento di servizio amorevole o di dominio ostile. I sistemi di intelligenza artificiale possono contribuire al processo di liberazione dall’ignoranza e facilitare lo scambio di informazioni tra popoli e generazioni diverse. Possono ad esempio rendere raggiungibile e comprensibile un enorme patrimonio di conoscenze scritto in epoche passate o far comunicare le persone in lingue per loro sconosciute. Ma possono al tempo stesso essere strumenti di “inquinamento cognitivo”, di alterazione della realtà tramite narrazioni parzialmente o totalmente false; eppure, credute ‒ e condivise – come se fossero vere», così Papa Francesco in un magistrale passaggio tratto dal suo “Messaggio per la LVIII Giornata mondiale delle comunicazioni sociali. Intelligenza artificiale e sapienza del cuore: per una comunicazione pienamente umana” del 24 gennaio 2024.

[43] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 73-76.

[44] Ibidem.

[45] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 102-110.

[46] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 105-110; cfr. Giovanni XXIII, Pacem in terris, nn. 80-91.

[47] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 111.

[48] Giovanni XXIII, Pacem in terris, nn. 35-38.

[49] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 109-110, 129-130.

[50] «La dignità intrinseca di ogni persona e la fraternità che ci lega come membri dell’unica famiglia umana devono stare alla base dello sviluppo di nuove tecnologie e servire come criteri indiscutibili per valutarle prima del loro impiego, in modo che il progresso digitale possa avvenire nel rispetto della giustizia e contribuire alla causa della pace. Gli sviluppi tecnologici che non portano a un miglioramento della qualità di vita di tutta l’umanità, ma al contrario aggravano le disuguaglianze e i conflitti, non potranno mai essere considerati vero progresso», così Papa Franceso nel suo “Messaggio per la LVII Giornata mondiale della pace. Intelligenza artificiale e pace” del 1° gennaio 2024.

[51] Leone XIV, Magnifica Humanitas, Introduzione, n. 15.

[52] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 1, 15, 48-53; cfr. Concilio Vaticano II, Gaudium et spes, n. 22.

[53] Leone XIV, Magnifica Humanitas, Introduzione, n. 15.

[54] Cfr. Agostino, De civitate Dei, XIV, 28.

[55] Leone XIV, Magnifica Humanitas, nn. 118-128.

[56] Cfr. Giovanni Paolo II, Discorso all’UNESCO, 2 giugno 1980.

[57] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 210.

[58] Leone XIV, Magnifica Humanitas, n. 235.

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Progressismo, conservatorismo e radici cristiane dell’Occidente^*

Sommario: 1. La crisi della distinzione tra destra e sinistra – 2. Progressismo contemporaneo: relativismo e libertà senza verità – 3. Dignità della persona e tutela giuridica della vita – 4. Conservatorismo, tradizione e radici cristiane dell’Europa – 5. Identità europea e contraddizioni del multiculturalismo.

1. La crisi della distinzione tra destra e sinistra

Per lungo tempo la politica europea è stata letta attraverso la distinzione tra destra e sinistra. Tale distinzione, nata simbolicamente nell’esperienza rivoluzionaria francese, ha attraversato oltre due secoli di storia politica, sociale e culturale, fino a diventare una sorta di bussola ideologica quasi automatica. Norberto Bobbio, in una celebre riflessione, individuava nella diversa concezione dell’uguaglianza uno dei principali criteri distintivi tra destra e sinistra: la sinistra più incline a ridurre le disuguaglianze, la destra più propensa a considerare talune differenze come ineliminabili o comunque non sempre superabili attraverso l’intervento politico^[1].

Tuttavia, l’evoluzione dei tempi impone oggi una revisione critica di quella tradizionale contrapposizione. Molti valori un tempo riconducibili alla sinistra o alla destra si sono trasformati, confusi o addirittura rovesciati. La globalizzazione economica, la crisi delle identità nazionali, l’individualismo radicale, la rivoluzione digitale, l’immigrazione di massa, il relativismo etico e il multiculturalismo hanno reso insufficiente la vecchia mappa politica. Oggi, più che di destra e di sinistra in senso classico, sembra necessario parlare di conservatorismo e di progressismo.

Occorre, però, chiarire un equivoco fondamentale: il progressismo, pur richiamando nel nome l’idea di progresso, non implica necessariamente un avanzamento verso il bene, né un effettivo miglioramento della realtà. “Andare avanti” non è sempre un bene, se innanzi vi è un burrone. Anche una società può avanzare verso la propria dissoluzione, quando perde il senso del limite, della misura, dell’identità e della verità. Allo stesso modo, conservatorismo non significa immobilismo, chiusura o rifiuto sterile degli sviluppi del tempo. Conservare significa, piuttosto, saper distinguere ciò che può essere cambiato da ciò che deve essere custodito; significa adattarsi al mutare delle circostanze senza recidere le radici culturali, morali e spirituali che costituiscono la base stessa di ciò che siamo.

2. Progressismo contemporaneo: relativismo e libertà senza verità

Il progressismo contemporaneo non coincide più soltanto con la difesa dei lavoratori, con la giustizia sociale o con l’emancipazione delle classi subalterne. Esso tende sempre più spesso a configurarsi come una visione del mondo fondata sull’idea che l’uomo, la società, la famiglia, il linguaggio, la storia e perfino la natura possano essere continuamente riscritti. In questa prospettiva si collocano, con intensità e significati diversi, autori come Rousseau, Marx, Gramsci, Marcuse e Foucault, nei quali si rinviene, pur nella diversità delle rispettive impostazioni, una forte tensione critica verso l’ordine esistente e verso le strutture tradizionali della società. Accanto a essi possono essere richiamati, su un piano diverso e più propriamente liberal-progressista, Rawls e Habermas, espressione di una riflessione orientata all’ eguaglianza, alla giustizia procedurale, alla democrazia deliberativa e alla legittimazione razionale dell’ordine politico^[2]. Non si tratta, evidentemente, di autori sovrapponibili, né tutti riconducibili a un medesimo progetto rivoluzionario; tuttavia, nel loro insieme, essi rappresentano alcune delle principali matrici teoriche attraverso cui la modernità politica ha sottoposto a critica l’ordine tradizionale, in nome dell’emancipazione, dell’uguaglianza, dell’autodeterminazione o della razionalizzazione democratica della società. Il problema nasce quando tale tensione emancipatrice si trasforma in ideologia rivoluzionaria permanente. La cosiddetta cancel culture, il linguaggio woke, la censura sociale verso opinioni non conformi, la riscrittura simbolica della storia e la pretesa di controllare il linguaggio pubblico rappresentano il volto più problematico del progressismo contemporaneo^[3]. Non si tratta più soltanto di chiedere rispetto per le minoranze o pari dignità per ogni persona, principi certamente condivisibili; si tratta, piuttosto, di imporre una nuova ortodossia culturale, nella quale il dissenso viene spesso trattato non come opinione diversa, ma come colpa morale.

In questa prospettiva il progressismo contemporaneo mostra anche un tratto paradossale: pur presentandosi come movimento collettivo, solidale e orientato alla liberazione dell’uomo, esso finisce spesso per alimentare un individualismo radicale. La libertà viene ridotta alla soddisfazione del proprio io, dei propri desideri, delle proprie voglie, come se ogni limite naturale, morale o comunitario fosse una forma di oppressione. Ma una libertà così intesa non è vera libertà: è arbitrio. È la pretesa che la realtà, la natura, la storia, il corpo, la famiglia e perfino il linguaggio si pieghino alla volontà soggettiva dell’individuo.

Qui si coglie l’attualità del pensiero di Joseph Ratzinger, il quale denunciava la “dittatura del relativismo”, cioè una cultura che non riconosce nulla come definitivo e finisce per lasciare come misura ultima soltanto il proprio io e i propri desideri^[4]. È precisamente questo il rischio di una falsa idea di libertà: non la libertà ordinata al bene e alla verità, ma l’arbitrio individuale elevato a criterio assoluto. In tale prospettiva, anche il richiamo ratzingeriano alla legge naturale assume un significato decisivo: l’uomo non crea se stesso, non è pura volontà indeterminata, non può manipolare a piacimento la propria natura senza smarrire il senso autentico della libertà^[5]. Quando la cultura recide ogni legame con l’ordine oggettivo delle cose, la libertà si trasforma in dominio: dominio su di sé, sugli altri, sul linguaggio, sulla storia e persino sulla verità.

3. Dignità della persona e tutela giuridica della vita

In questo senso, assumono particolare rilievo le parole pronunciate da Papa Leone XIV l’8 giugno 2026 dinanzi al Congresso dei Deputati di Madrid, proprio mentre in Spagna è in corso il dibattito su una riforma costituzionale volta a riconoscere l’aborto come preteso “diritto” costituzionalmente garantito^[6].

Il Pontefice ha ricordato che ogni attività legislativa è chiamata a confrontarsi con una domanda decisiva: quale concezione della persona umana ispira le leggi e quale tipo di società esse intendono costruire. Da qui il richiamo alla dignità inviolabile della persona, che precede ogni concessione dello Stato e non può dipendere dalle maggioranze del momento, condensato in una formula di particolare forza: «Ogni vita umana deve essere riconosciuta e custodita dal concepimento fino al suo naturale tramonto, in ogni circostanza della sua esistenza»^[7]. Il Papa aggiunge poi un monito decisivo: quando questa certezza si offusca, i più vulnerabili diventano le prime vittime e la legge smarrisce il proprio significato più profondo, che è quello di servire e proteggere ogni persona. È una riflessione che restituisce il nucleo più profondo della concezione cristiana dell’uomo: la vita non acquista valore per decisione dello Stato, né lo perde per fragilità, malattia, dipendenza o mancanza di autonomia; essa possiede una dignità propria, originaria e indisponibile.

La difesa della vita, in questa prospettiva, non è un tema confessionale né una battaglia di parte, ma il fondamento stesso di una civiltà autenticamente umana. Quando il diritto smette di riconoscere e proteggere la vita dal concepimento fino alla morte naturale, esso perde la propria funzione più alta: non è più scudo dei deboli, ma strumento attraverso cui la volontà politica può decidere quali vite siano degne di tutela e quali, invece, possano essere sacrificate^[8]. È qui che il progressismo mostra una delle sue contraddizioni più profonde: in nome dei diritti e dell’autodeterminazione, finisce per oscurare il primo diritto, quello alla vita, senza il quale ogni altra libertà diventa priva di fondamento. La vicenda spagnola è, sotto questo profilo, emblematica. Presentare l’aborto come conquista costituzionale significa trasformare in progresso ciò che, in realtà, segna un arretramento nella coscienza giuridica e morale dell’Occidente. Una Costituzione dovrebbe custodire ciò che precede il potere, non legittimare la disponibilità della vita innocente. Lo stesso vale per l’eutanasia: quando la sofferenza, la malattia, la fragilità o la dipendenza vengono affrontate non con la cura, l’accompagnamento e la prossimità, ma con la possibilità giuridica della soppressione, la società cessa di riconoscere il valore indisponibile della persona e misura la dignità sulla base dell’efficienza, dell’autonomia o dell’utilità^[9]. Anche qui ritorna la distinzione decisiva tra progresso e progressismo. Il vero progresso si misura dalla capacità di proteggere chi non può difendersi: il bambino non ancora nato, l’anziano, il malato, il disabile, il sofferente, il solo. Il progressismo ideologico, invece, rischia di trasformare la libertà in potere dell’io e la legge in strumento di legittimazione del desiderio individuale. Ma una società che non sa più proteggere la vita fragile non è più avanzata: è semplicemente più povera di umanità.

4. Conservatorismo, tradizione e radici cristiane dell’Europa

Il conservatorismo, al contrario, nasce dalla consapevolezza che la società non è una pagina bianca. Edmund Burke vedeva nelle istituzioni, nelle consuetudini e nella tradizione il deposito di una sapienza storica che non può essere distrutta in nome di astratte costruzioni razionalistiche. Alexis de Tocqueville comprese l’importanza delle associazioni civili, delle autonomie locali, della religione e dei legami comunitari come argini al dispotismo democratico, alla tirannia della maggioranza e all’individualismo delle società moderne^[10]. Più recentemente, Roger Scruton ha difeso l’idea di appartenenza, di casa, di nazione, di eredità culturale e di bellezza come elementi essenziali di una civiltà ordinata. Russell Kirk, Augusto Del Noce, Joseph Ratzinger e Alasdair MacIntyre hanno insistito, ciascuno secondo la propria prospettiva, sulla necessità di recuperare una visione morale dell’uomo, fondata sull’ordine, sulla tradizione, sulla legge naturale, sulla virtù e sulla critica al nichilismo moderno^[11]. È in questa dimensione che emerge con forza la radice cristiana del conservatorismo europeo. Il conservatore non difende semplicemente ciò che esiste perché esiste; difende ciò che ha resistito alla prova del tempo perché contiene un ordine, una memoria, una responsabilità. La tradizione cristiana ha dato all’Europa un’antropologia fondata sulla dignità della persona, sulla centralità della famiglia, sul limite morale, sulla libertà responsabile, sulla solidarietà concreta e sulla distinzione tra potere politico e ordine spirituale^[12]. Senza questa radice, concetti come persona, coscienza, comunità, carità, dovere, perdono e responsabilità diventano più fragili, più astratti, più facilmente manipolabili. Ciò non significa sostenere che ogni progressista sia anticristiano o che ogni conservatore sia necessariamente credente. Significa, però, riconoscere che il conservatorismo europeo trova nella visione cristiana dell’uomo un fondamento naturale: l’uomo non è un individuo isolato, autodeterminato in modo assoluto, sciolto da ogni legame; è una persona inserita in una comunità, in una famiglia, in una storia, in una civiltà. La libertà non è arbitrio, ma responsabilità. Il progresso non è distruzione del passato, ma sviluppo ordinato di ciò che è stato ricevuto.

5. Identità europea e contraddizioni del multiculturalismo

Una delle contraddizioni più evidenti del progressismo contemporaneo riguarda, inoltre, il rapporto con l’islam politico e con alcune forme di multiculturalismo^[13]. Da un lato, la sinistra progressista rivendica diritti individuali, parità tra uomo e donna, libertà sessuale, laicità, autodeterminazione e tutela delle minoranze. Dall’altro lato, talvolta mostra indulgenza verso culture o pratiche religiose che, nelle loro interpretazioni più rigide, appaiono difficilmente conciliabili con quegli stessi principi. Qui emerge una discrasia evidente: ciò che viene contestato con durezza alla tradizione cristiana occidentale viene talvolta tollerato, relativizzato o giustificato quando proviene da contesti culturali percepiti come “minoritari” o “oppressi”.

Il conservatorismo, invece, può offrire una risposta più coerente: rispetto per ogni persona, libertà religiosa, rifiuto di ogni discriminazione, ma anche difesa chiara dell’identità storica e culturale europea. Accogliere non può significare rinunciare a sé stessi. Sarebbe come invitare un ospite, anche gradito, nella propria casa e consentirgli non solo di sedersi alla nostra tavola, ma persino di imporci di cambiare l’arredamento, togliere i nostri simboli, modificare le nostre abitudini e vergognarci di ciò che siamo perché a lui non risulta gradito. L’accoglienza è virtù quando nasce da una identità forte; diventa debolezza quando pretende la cancellazione di chi accoglie.

Il dialogo non può trasformarsi in dissoluzione. La tolleranza non può diventare resa culturale. Una civiltà aperta rimane tale solo se conosce e custodisce i propri confini morali. Non vi è nulla di nobile nel rinnegare sé stessi. Chi rinnega ciò che è stato, alla fine, non diventa più libero: diventa più fragile, più manipolabile, più esposto alle ideologie del momento.

La distinzione destra/sinistra non è del tutto scomparsa, ma non basta più a spiegare il conflitto politico contemporaneo. Il vero discrimine del nostro tempo sembra essere tra chi considera il passato un peso da rimuovere e chi lo considera un’eredità da custodire; tra chi vede l’uomo come materiale plasmabile da nuove ideologie e chi lo riconosce come persona radicata in una storia; tra chi confonde il progresso con la rivoluzione permanente e chi crede che nessun futuro possa nascere dalla cancellazione delle proprie origini.

Per questo, oggi, parlare di conservatorismo non significa guardare nostalgicamente indietro. Significa difendere le condizioni spirituali, morali e culturali senza le quali anche la libertà, la democrazia e la dignità della persona rischiano di diventare parole vuote. Significa accettare le sfide del presente senza perdere la propria anima. E, per l’Europa, queste condizioni hanno un nome preciso: tradizione, identità, comunità e radici cristiane.

^*Contributo sottoposto a valutazione.

^[1] N. Bobbio, Destra e sinistra. Ragioni e significati di una distinzione politica, Roma, Donzelli, 1994, spec. cap. VI, Eguaglianza e libertà.

^[2] J.-J. Rousseau, Du contrat social ou Principes du droit politique, Amsterdam, Marc-Michel Rey, 1762; K. Marx, F. Engels, Manifest der Kommunistischen Partei, Londra, 1848; A. Gramsci, Quaderni del carcere, edizione critica dell’Istituto Gramsci a cura di V. Gerratana, Einaudi, Torino, 1975; H. Marcuse, One-Dimensional Man. Studies in the Ideology of Advanced Industrial Society, Boston, Beacon Press, 1964; M. Foucault, Surveiller et punir. Naissance de la prison, Paris, Gallimard, 1975; Id., Histoire de la sexualité, I, La volonté de savoir, Gallimard, Paris, 1976; J. Rawls, A Theory of Justice, Cambridge (Mass.), Belknap Press of Harvard University Press, 1971; J. Habermas, Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats, Frankfurt am Main, Suhrkamp, 1992.

^[3] Per una ricostruzione critica del dibattito su cancel culture, politiche identitarie e controllo del linguaggio pubblico, cfr. H. Pluckrose, J. Lindsay, Cynical Theories. How Activist Scholarship Made Everything about Race, Gender, and Identity ‒ and Why This Harms Everybody, Durham (NC), Pitchstone, 2020; Y. Mounk, The Identity Trap. A Story of Ideas and Power in Our Time, New York, Penguin Press, 2023.

^[4] J. Ratzinger, Omelia nella Missa Pro Eligendo Romano Pontifice, Patriarcale Basilica di San Pietro, 18 aprile 2005.

^[5] Benedetto xvi, Discorso al Parlamento federale tedesco, Reichstag di Berlino, 22 settembre 2011.

^[6] Governo di Spagna, The Government of Spain approves the draft constitutional reform to safeguard the right to voluntary termination of pregnancy, comunicato del Consiglio dei Ministri, 7 aprile 2026; Congreso de los diputados, Proyecto de reforma del artículo 43 de la Constitución Española, Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, XV Legislatura, Serie A, núm. 92-1, 13 aprile 2026.

^[7] Leone xiv, Discorso ai membri del Parlamento spagnolo, Congresso dei Deputati, Madrid, 8 giugno 2026.

^[8] Giovanni Paolo ii, lett. enc. Evangelium vitae, 25 marzo 1995, spec. nn. 20, 57, 71-72 e 101.

^[9] Congregazione per la dottrina della fede, lett. Samaritanus bonus sulla cura delle persone nelle fasi critiche e terminali della vita, 14 luglio 2020, spec. cap. V, par. 1, Il divieto di eutanasia e suicidio assistito.

^[10] E. Burke, Reflections on the Revolution in France, J. Dodsley, London, 1790; A. De Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Charles Gosselin, Paris, 1835-1840, spec. vol. I, parte II, cap. VII; vol. II, parte II, capp. II-V; vol. II, parte IV, capp. VI-VII.

^[11] R. Scruton, How to Be a Conservative, Bloomsbury Continuum, London, 2014; R. Kirk, The Conservative Mind. From Burke to Santayana, Henry Regnery, Chicago, 1953; A. Del Noce, Il problema dell’ateismo. Il concetto di ateismo e la storia della filosofia come problema, Il Mulino, Bologna, 1964; J. Ratzinger, L’Europa di Benedetto nella crisi delle culture, Cantagalli, Siena, 2005; A. Macintyre, After Virtue. A Study in Moral Theory, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1981.

^[12] J.H.H. Weiler, Un’Europa cristiana. Un saggio esplorativo, Rizzoli, Milano, 2003; Giovanni Paolo ii, esort. ap. post-sinodale Ecclesia in Europa, 28 giugno 2003; J. Ratzinger, Europa. I suoi fondamenti oggi e domani, San Paolo, Cinisello Balsamo, 2004.

^[13] B. Tibi, Political Islam, World Politics and Europe. Democratic Peace and Euro-Islam versus Global Jihad, Routledge, London-New York, 2008; O. Roy, Globalized Islam. The Search for a New Ummah, Columbia University Press, New York, 2004; P. Berman, The Flight of the Intellectuals, Melville House, Brooklyn (NY), 2010.

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Eredità cristiana e costituzionalismo europeo^*

Sommario: 1. Il costituzionalismo del secondo Dopoguerra ‒ 2. Stato di diritto di epoca liberale ed eredità cristiana: un rapporto complesso ‒ 3. Personalismo e rifondazione democratica delle Costituzioni ‒ 4. Il fondamento della dignità umana nelle Costituzioni del Dopoguerra ‒ 5. L’umanesimo cristiano e l’opera dei cattolici alle origini dell’Unione europea ‒ 6. Considerazioni d’insieme.

1. Il costituzionalismo del secondo Dopoguerra

Una riflessione sul tema dell’eredità cristiana nel costituzionalismo, sia pure limitata allo spazio di poche pagine, richiede alcune precisazioni preliminari in ordine alla nozione stessa di costituzionalismo, della quale sono state offerte molteplici letture^[1]. Vi sono alcuni autori che riconducono lo sviluppo di questo fenomeno giuridico alla nascita dell’Europa moderna e, quindi, alla pace di Westfalia, nel 1648^[2]. Secondo un diverso orientamento, il costituzionalismo moderno, in senso proprio, non può essere ricondotto alla sola soggezione del potere politico alla legge. Esso sarebbe piuttosto il prodotto delle rivoluzioni americana e francese e presupporrebbe l’esistenza di un sistema di norme antecedente al potere politico e idonee a condizionarne gli atti, la cui fonte ultima risiede nella sovranità popolare^[3]. Secondo altri ancora, occorre distinguere fra «Stato di diritto della tradizione» ‒ quello che ha dominato in Europa tra Otto e Novecento ‒ e «Stato costituzionale del presente», nel quale si arriva a porre una norma fondamentale espressiva di principi di giustizia al di sopra del legislatore^[4].

Con riferimento allo «Stato costituzionale del presente», si riscontra tuttavia una certa tendenza a trascurare quello spartiacque storico rappresentato dalle due guerre mondiali e dalle ideologie totalitarie che le hanno generate, evento che ha segnato in modo determinante anche l’evoluzione del costituzionalismo. È, infatti, solo a seguito di queste esperienze tragiche che nasce, in Europa come nel resto del mondo, una nuova consapevolezza, insieme alla volontà di fondare su basi diverse dal passato gli ordinamenti giuridici e le Costituzioni stesse. È nel secondo Dopoguerra, infatti, che diviene cruciale la questione di quale contenuto debba avere la «norma fondamentale espressiva di principi di giustizia, collocata al di sopra del legislatore».

Scriveva Giuseppe Capograssi: «La catastrofe, immergendo l’umanità in un mondo caratterizzato dalla morte e dall’incubo, ha messo in condizioni l’uomo di capire, che cosa è che difende e assicura la vita dalla morte e dall’incubo. Sarebbe preferibile che non ci fosse bisogno delle catastrofi per capire; ma l’uomo è fatto in modo che ha bisogno della terribile pedagogia della storia»^[5]. E ancora: «La crisi è venuta a dimostrare, con l’efficacia che solo la storia dà alle dimostrazioni, la mancanza di fondamento e di principio degli ordinamenti giuridici contemporanei, la loro singolare e caratteristica vacuità, che si prestava a qualunque attentato, e poteva riempirsi delle correnti più negative, e servire agli scopi più negativi della umanità della vita»^[6].

Le Costituzioni italiana (1948) e tedesca (1949) offrono al riguardo una risposta di grande importanza per la storia del costituzionalismo. Una risposta che reca le tracce dell’eredità cristiana, la quale ha avuto un ruolo significativo nel processo volto a colmare «la mancanza di fondamento e di principio degli ordinamenti giuridici» e «la loro singolare e caratteristica vacuità». Nella Costituzione italiana si afferma che la Repubblica «riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale» (art. 2). La Costituzione di Bonn dichiara che «la dignità della persona è intangibile», e che al suo rispetto e alla sua protezione è vincolato l’esercizio di ogni potere statale. «Il popolo tedesco riconosce pertanto i diritti umani inviolabili e inalienabili come fondamento di ogni comunità umana, della pace e della giustizia nel mondo» (art. 1).

A caratterizzare il nuovo costituzionalismo è, dunque, l’anteriorità della persona umana, con la sua dignità, rispetto allo Stato, chiamato a riconoscerla e garantirla.

Non sembra un aspetto di poco conto. Si tratta di un contenuto del tutto nuovo e anche rivoluzionario rispetto allo «Stato di diritto della tradizione». Segna l’emergere di una vera e propria rifondazione degli ordinamenti^[7], che deriva dall’idea, essenzialmente cristiana ‒ ed estranea tanto al liberalismo ottocentesco, quanto al nazionalismo e al comunismo ‒ che la persona non è funzionale a nessun potere politico, sociale o economico, e neppure allo stesso progresso dell’umanità nel suo insieme, ma è portatrice di una finalità che va oltre. Un oltre che apre alla trascendenza, e una finalità che rimanda a una dimensione ulteriore rispetto all’ordine storico^[8]. Diviene chiaro che «lo Stato non è la totalità dell’esistenza umana e non abbraccia tutta la speranza umana»^[9].

Prima di focalizzare l’attenzione su questo costituzionalismo del Dopoguerra, e anche per meglio comprenderne la portata, sembra tuttavia opportuno soffermarsi sul costituzionalismo della tradizione, e sui rapporti da esso intrattenuti con l’eredità cristiana.

2. Stato di diritto di epoca liberale ed eredità cristiana: un rapporto complesso

Il passaggio dall’Antico al Nuovo Regime, com’è noto, fu accompagnato e in larga misura promosso dal pensiero illuminista, caratterizzato, tra l’altro, da una critica della tradizione, della religione rivelata e del cattolicesimo in particolare: l’uomo sarebbe dovuto uscire dalle tenebre del Medioevo per entrare nel regno della razionalità, relegando nell’ambito del mito tutto ciò che non fosse spiegabile dalla ragione umana^[10].

I movimenti rivoluzionari, inoltre, si confrontarono con istituzioni monarchiche caratterizzate dal confessionalismo, strutturate sull’alleanza tra Trono e Altare, dove le funzioni politiche e religiose si fondevano in un unico assetto di potere. Membri della gerarchia ecclesiastica ricoprivano funzioni di governo anche in ambito civile, con una significativa sovrapposizione tra sfera spirituale e temporale, secondo modelli marcatamente clericali.

Di fatto, il mondo politico scaturito dalle rivoluzioni liberali ha preso forma in contrapposizione a forme di potere assoluto storicamente associate alla religione cattolica^[11].

Al contempo meritano attenzione altri due aspetti.

Il primo deriva dalla constatazione che i grandi ideali di libertà, fraternità e uguaglianza proclamati dalla Rivoluzione francese sono scaturiti da un contesto culturale comunque permeato dal cristianesimo. La stessa valorizzazione della libertà personale, propria del pensiero liberale, affonda le sue radici anche nell’eredità cristiana, secondo la quale l’uomo può orientarsi al bene soltanto nella libertà, intesa come dimensione costitutiva della persona e come tratto che ne esprime l’essere a immagine e somiglianza di Dio.

Pur postulando in molti casi, sul piano morale, un’autonomia assoluta difficilmente conciliabile con la natura creaturale dell’essere umano, il liberalismo ha nondimeno svolto un ruolo significativo nel recupero della distinzione tra ambito temporale e quello spirituale, contribuendo così a recuperare il «dare a Cesare quel che è di Cesare e a Dio quel che è di Dio». Un principio evangelico che già nel V secolo Sant’Agostino aveva già approfondito nel De Civitate Dei, un’«opera imponente e decisiva per lo sviluppo del pensiero politico occidentale e per la teologia cristiana della storia», in cui vengono delineati, fra l’altro, i contorni dell’autentica laicità^[12], mostrando come il credente possa vivere senza fratture interiori nella città terrena, scegliendo l’etica cristiana e orientando la propria esistenza terrena verso la città celeste, nella consapevolezza che solo la patria eterna è pienamente permeata dall’amore di Dio.

In sostanza, come hanno osservato Guardini e Chesterton, i grandi ideali liberali non solo affondano le proprie radici nel cristianesimo, ma offrono anche una lettura del messaggio cristiano più coerente di quella dell’Antico Regime, mostrando con ciò l’importanza di distinguere la Chiesa cattolica quale depositaria della fede rivelata, dall’azione contingente di taluni suoi rappresentanti nelle vicende storiche e politiche^[13].

Merita poi attenzione un secondo aspetto: le contraddizioni intrinseche dello Stato di diritto ottocentesco, a partire dalla tensione fra libertà ed uguaglianza, furono denunciate con particolare efficacia anche da correnti di pensiero e di cultura cristiane, che ebbero un ruolo importante nel sensibilizzare i contemporanei sulle ingiustizie derivanti da un sistema individualistico, incurante delle conseguenze sociali di un’economia incentrata sul profitto. I romanzi di Charles Dickens, ad esempio, intrisi di cristiana compassione, ebbero un’ampia diffusione ed esercitarono un’influenza significativa, sia in Inghilterra che negli Stati Uniti, denunciando le condizioni di sfruttamento, le disuguaglianze prodotte dall’industrializzazione e l’insensibilità delle strutture economiche verso i più deboli^[14]. Lo stesso può dirsi di Victor Hugo, che denunciò la questione sociale attraverso uno sguardo profondamente segnato dalla spiritualità cristiana. Da parte sua, Alexis de Tocqueville analizzò le tendenze egoistiche della società democratica, individuandone l’antidoto nelle virtù morali, nelle associazioni intermedie e nella religione cristiana, portatrice di una visione trascendente dell’uomo e di energie spirituali capaci di promuovere la partecipazione politica e l’innovazione sociale, in un mondo che già allora tendeva a chiudersi nella burocrazia e nell’edonismo indotto dal benessere materiale^[15].

In sostanza, la critica all’individualismo dominante e il richiamo alla necessità di un impegno concreto per contrastare la miseria e le disuguaglianze strutturali generate dal modello di Stato liberale del XIX secolo provennero anche, e in misura significativa, dal cristianesimo, ponendo le basi per lo sviluppo di un nuovo costituzionalismo, sensibile alla dimensione sociale dei diritti e ai limiti dell’economia di mercato.

In risposta alla prima grande questione sociale, inoltre, Papa Leone XIII pubblicò nel 1891 l’enciclica Rerum Novarum, ponendo le basi della dottrina sociale cristiana e, con essa, di una visione dell’uomo, dello Stato e della società alternativa sia al liberismo economico radicale, sia al socialismo. In questo documento si afferma che l’antidoto alla questione operaia non è la lotta di classe, ma il principio di collaborazione in un ordine sociale giusto, basato sul riconoscimento dei diritti dei deboli, sugli obblighi dei ricchi, sulla dignità dei poveri, sul perfezionamento della giustizia mediante la carità e sul diritto a creare associazioni professionali.

In seguito, quando dopo la Grande Guerra si andavano affermando in Europa i regimi totalitari, si inaspriva la lotta di classe, si espandeva il potere dei gruppi finanziari e si arrivava alla grave crisi del 1929, Pio XI pubblica la Quadragesimo anno. Un’enciclica sociale che, a quarant’anni dalla prima, denuncia ancora una volta il liberalismo inteso come illimitata concorrenza fra le forze economiche; conferma il valore della proprietà privata richiamandone la funzione sociale; ribadisce i principi di solidarietà, sussidiarietà e collaborazione per superare le antinomie sociali; sottolinea la libertà di associazione; enuclea il principio per cui il salario deve essere proporzionato non solo alle necessità economiche del lavoratore, ma anche a quelle della sua famiglia.

Papa Ratti condannò poi senza riserve, in varie altre encicliche, tutte le forme di totalitarismo ‒ dal nazismo al fascismo, al comunismo ‒ sottolineando con forza che la persona umana precede lo Stato e la società civile^[16]. Un concetto ribadito in seguito anche dai celebri radiomessaggi del suo successore, Papa Pio XII, che sottolineò con insistenza, ormai nel pieno del secondo conflitto mondiale, il principio di dignità umana e, al termine della guerra, l’importanza di un risveglio democratico dei popoli dopo un lungo torpore.

3. Personalismo e rifondazione democratica delle Costituzioni

L’affermazione della priorità della persona sullo Stato, il riconoscimento della dignità umana quale principio fondativo e la spinta verso un rinnovamento democratico hanno rappresentato fattori determinanti nella formazione delle Costituzioni del Dopoguerra^[17], così come nell’elaborazione dei maggiori documenti internazionali, a cominciare dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo delle Nazioni Unite del 1948.

Quegli anni sono stati definiti come l’età dell’oro dei diritti fondamentali: dopo le tragedie dei totalitarismi e della Seconda guerra mondiale, la dignità umana viene assunta quale fondamento dei diritti inviolabili della persona e limite all’esercizio del potere politico, nella convinzione che il riconoscimento del valore intrinseco di ogni essere umano costituisca il presupposto indispensabile per impedire il ripetersi degli orrori appena vissuti^[18].

Questo è avvenuto anche attraverso il concreto impegno politico dei cattolici. In Germania, ad esempio, già alla fine dell’XIX secolo nacque il Zentrum, un partito che sfidò Bismarck e la sua Kulturkampf centralista e anticattolica. In Italia, il Partito popolare fondato da don Luigi Sturzo nel 1919 si propose di attuare in ambito politico i principi della dottrina sociale cristiana. In Francia, Maritain^[19] e Mounier^[20] esercitarono un’influenza culturale e politica di vasta portata, che travalicò i confini nazionali ed europei. A fare da comune denominatore, fu l’elaborazione di una filosofia personalista e, soprattutto in Mounier, la valorizzazione della dimensione comunitaria e oblativa della persona, chiamata a realizzare le proprie aspirazioni etiche attraverso la donazione di sé agli altri. Entrambi sostennero poi l’importanza dell’impegno politico dei cattolici, senza indulgere a forme di clericalismo o di confessionalismo. Erano convinti che la democrazia avesse un significato etico, insito nel riconoscimento del popolo come comunità di persone libere e responsabili, chiamate all’autogoverno nel rispetto di un ordine morale inscritto nella natura dell’uomo, conoscibile dalla ragione, anteriore allo Stato ed espressione della dignità della persona.

Pur all’interno di una visione comune, non mancarono accentuazioni diverse e vivaci polemiche, ad esempio con riguardo al rapporto fra persona e bene comune. In particolare, il filosofo belga-canadese De Koninck e Maritain furono protagonisti di una significativa controversia teorica sul rapporto tra persona e bene comune. Il primo rimproverò al secondo di accentuare così fortemente la persona quale fine della società, da scivolare verso una forma di rinnovato individualismo, perdendo di vista l’autentico significato del bene comune. Quest’ultimo, secondo De Koninck, non è la semplice somma degli interessi particolari, né coincide con l’interesse dello Stato, ma è un bene autenticamente comune e superiore ai beni individuali, che perfeziona le singole persone proprio in quanto condiviso. La società politica, in questa prospettiva, non esiste soltanto per proteggere diritti individuali o garantire spazi privati, ma anche per orientare verso fini comuni, morali e civili^[21]. Una riflessione, questa, che mantiene intatta la propria attualità nel contesto contemporaneo, fortemente individualista e talmente assorbito nella rivendicazione assoluta dei propri interessi, da trascurare la dimensione partecipativa e comunitaria, la solidarietà e i doveri inderogabili, fino ad assumere il diritto alla riservatezza e all’autodeterminazione individuale quale parametro pressoché esclusivo di giudizio, con il rischio di scivolare verso quella che è stata definita dallo stesso De Koninck la «tirannia dell’io».

Tornando all’Italia del Dopoguerra, con specifico riguardo al rapporto tra personalismo e costituzionalismo, merita attenzione il Codice di Camaldoli. Si tratta di un documento redatto da un gruppo di intellettuali cattolici fra il 1943 e il 1944, ancora in pieno conflitto mondiale^[22], ispirato alla dottrina sociale cristiana. Vi parteciparono, tra gli altri, Giulio Andreotti, Laura Bianchini, Giuseppe Dossetti, Amintore Fanfani, Giorgio La Pira, Aldo Moro, Ezio Vanoni, e lo stesso Giuseppe Capograssi. Il Codice è strutturato come un programma di principi e istanze etico-politiche, che avrebbero poi trovato spazio nella Costituzione repubblicana. Il tutto a partire da una concezione personalista dell’uomo, «essere spirituale, preordinato a un fine che trascende ogni umana istituzione, lo Stato compreso». Quest’ultimo, organizzando giuridicamente la vita civile «deve non solo rispettare la famiglia, ma darvi riconoscimento come parte fondamentale costitutiva di esso e assisterla nell’affermazione e nello sviluppo della propria unità economica giuridica morale e spirituale». In ambito economico e lavorativo, viene delineato un modello fondato sulla compresenza di pubblico e privato, sulla funzione sociale della proprietà e sull’orientamento del mercato al bene comune. Sul piano internazionale, centrale è la ricerca della pace, della giustizia e della cooperazione tra le Nazioni^[23].

4. Il fondamento della dignità umana nelle Costituzioni del Dopoguerra

Tutto questo movimento di idee comportava l’esigenza di un fondamento più solido per i diritti dell’uomo e, dunque, di un nuovo costituzionalismo. Non bastavano più, infatti, garanzie giuridiche di rango sovra-legislativo. Non bastava più l’idea di una legge fondamentale collocata al vertice della gerarchia delle fonti. Non era più sufficiente dettare solo norme dirette a disciplinare l’organizzazione dei poteri. Occorreva una Costituzione capace di accogliere nuovi principi etico-sociali e nuove garanzie.

Il costituzionalismo del Dopoguerra, pertanto, non si caratterizza solamente per il fatto di prevedere una Costituzione superiore alla legge che disciplina i rapporti fra i poteri dello Stato, ma si distingue per i valori che la animano, ossia per il nuovo rapporto fra individuo e Stato e per ciò che ne consegue nell’ambito dei diritti, dei doveri, e delle responsabilità sociali ed economiche, alla cui definizione contribuì in modo significativo il cattolicesimo^[24]. In particolare, non è più lo Stato a essere fonte dell’etica (il c.d. Stato etico), come nella visione hegeliana^[25], ma è la dignità intrinseca della persona umana a costituire il fondamento giuridico dei diritti di libertà e dei doveri di solidarietà^[26]. Ora non basta più postulare una norma fondamentale, secondo la tesi formalista kelseniana, perché occorre che la giustizia entri nell’ordinamento giuridico, chiamato a disciplinare anche i rapporti civili, etico-sociali ed economici.

Per usare le parole di Capograssi, si era divenuti consapevoli della «mancanza di fondamento e di principio» e della «vacuità» degli ordinamenti giuridici precedenti, che avevano reso possibile «qualsiasi attentato» e l’ingresso delle «correnti più negative e disumane della storia».

Certamente, i diritti fondamentali erano già stati proclamati con le rivoluzioni del XVIII secolo. Tuttavia, quelle enunciazioni non si erano rivelate capaci di garantire effettivamente l’uguaglianza e la libertà di tutti; non si erano occupate del problema della giustizia sociale e non avevano rappresentato un baluardo contro l’ascesa di ideologie e totalitarismi che avevano condotto o stavano conducendo ‒ nel caso del comunismo ‒ alla catastrofe.

Tali Costituzioni, soprattutto, non conoscevano il concetto di persona, né quello di dignità^[27], né quello di comunità, di solidarietà, di responsabilità, e soprattutto non erano mai arrivate a sancire la precedenza della persona rispetto allo Stato e la destinazione di questo al servizio di quella, né tantomeno a permettere limitazioni di sovranità necessarie ad assicurare la pace e la giustizia fra le Nazioni.

É solo il costituzionalismo del Dopoguerra che può dunque riconoscersi come dignitarian constitutionalism e, secondo un autorevole giurista statunitense di origine ebraica, anche come il costituzionalismo «della democrazia cristiana», inteso non già in riferimento all’operato e al nome di taluni partiti politici, ma ad una vasta corrente culturale e politica di ispirazione personalista, decisiva nell’elaborazione dei testi giuridici fondamentali, di carattere nazionale e internazionale^[28].

Sebbene non manchino visioni divergenti, vi è infatti un certo consenso nel ritenere che questo concetto di dignità affondi le proprie radici nella duplice tradizione culturale dell’Occidente, che peraltro condivide origini comuni: da un lato, la filosofia kantiana; dall’altro, il pensiero sociale cristiano^[29]. Senza dimenticare i precedenti più remoti, rappresentati da Cicerone e dal suo celebre De officiis, dalla filosofia di Seneca, per il quale la dignità morale della persona precede la sua condizione sociale^[30] e, in seguito, da Giovanni Pico della Mirandola e dalla sua celebre Oratio de hominis dignitate.

A Kant si deve la definizione moderna del concetto di dignità (Würde), come emerge in particolare dalla Fondazione della metafisica dei costumi (1785), nella quale si afferma che, nel regno dei fini, ogni cosa ha un prezzo ma che «ciò che è superiore a ogni prezzo e che pertanto non ammette alcun equivalente possiede una dignità». Di qui la celebre affermazione per cui solo l’uomo possiede la dignità, solo la persona ha un valore insostituibile e quindi non può mai essere trattata come mezzo ma come fine^[31].

Nel cristianesimo, l’uguaglianza fra gli esseri umani si fonda sull’essere creati a immagine e somiglianza di Dio (imago Dei), mentre l’idea della persona come nomen dignitatis è particolarmente valorizzata da san Tommaso d’Aquino, il quale afferma che «persona significa quanto vi è di più perfetto in tutta la natura»^[32]. Anche per S. Bonaventura la dignità è una proprietà distintiva della persona^[33].

La stessa Enciclica Rerum Novarum contiene importanti riferimenti alla dignità, ad esempio in riferimento agli operai e al rispetto loro dovuto (§15); al dovere di riconoscerla in ogni essere umano (§ 19); al fatto che a nessuno è permesso violarla e che Dio stesso ne tiene conto (§ 30). Numerosi richiami alla dignità umana si rinvengono inoltre, come già detto, nei radiomessaggi pronunciati da Pio XII durante il secondo conflitto mondiale, ai quali parte della dottrina attribuisce un ruolo rilevante nella progressiva maturazione di una coscienza universale circa il valore e la centralità del concetto^[34].

È sul fondamento di questo patrimonio culturale, alimentato dall’eredità classica, dalla tradizione cristiana e dal personalismo novecentesco, che si svolse il dibattito sul significato e sul fondamento della dignità umana che accompagnò la stesura delle Costituzioni del dopoguerra. Emblematica è la Legge fondamentale di Bonn, il cui incipit richiama la responsabilità «davanti a Dio e agli uomini», mentre l’art. 1, come già visto, proclama l’inviolabilità della dignità umana, elevandola a principio fondativo dell’intero ordine costituzionale^[35]. Quanto alla Costituzione italiana, sebbene non vi sia una norma analoga all’art. 1 di quella tedesca, il testo menziona la «pari dignità sociale» con riguardo al principio di uguaglianza (art. 3); l’«esistenza libera e dignitosa» con riguardo alla retribuzione lavorativa (art. 36); la dignità umana, come limite alla libertà di iniziativa economica (art. 41); e l’indegnità morale come limite al diritto di voto (art. 48)^[36]. Molteplici sono poi le sentenze della Corte costituzionale che hanno valorizzato il principio di dignità umana. Fra queste, meritano attenzione, a mio avviso, due sentenze in particolare. Nella prima, la n. 467 del 1991, si è affermato che «la sfera intima della coscienza individuale deve esser considerata come il riflesso giuridico più profondo dell’idea universale della dignità della persona umana che circonda quei diritti, riflesso giuridico che (…) esige una tutela equivalente a quella accordata ai menzionati diritti, vale a dire una tutela proporzionata alla priorità assoluta e al carattere fondante ad essi riconosciuti nella scala dei valori espressa dalla Costituzione italiana». Nella seconda, la n. 141 del 2019, la Corte respinge la tesi secondo cui la prostituzione debba essere considerata una semplice modalità di libera autodeterminazione individuale e sottolinea che il legislatore può intervenire per proteggere la dignità delle persone coinvolte anche quando vi sia un’apparente scelta volontaria. La Corte pertanto, dinanzi alla forte tensione oggi esistente fra autonomia individuale e principio di dignità della persona umana, sottolinea che non esiste soltanto una concezione della dignità soggettiva, ma anche oggettiva, come valore costituzionale che l’ordinamento è chiamato a proteggere.

Il riferimento alla dignità è stato poi accolto dalle Costituzioni più recenti^[37] ed è soprattutto divenuto parte del patrimonio costituzionale comune europeo, anche grazie alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, laddove, all’art. 1, si afferma che «la dignità umana è inviolabile. Essa deve essere rispettata e tutelata»^[38].

Il discorso sulla dignità umana, inoltre, non è rimasto confinato a Paesi di tradizione giudaico-cristiana, ma ha permeato anche la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo delle Nazioni Unite^[39]. Alla relativa stesura contribuì in modo determinante lo stesso Maritain in qualità di membro del comitato dell’Unesco. Egli riuscì a favorire un accordo in un consesso di Stati profondamente diviso, proprio evidenziando che i diritti umani scaturiscono dalla dignità della persona, offrendo così una prospettiva alternativa sia al liberalismo sia al comunismo^[40].

5. L’umanesimo cristiano e l’opera dei cattolici alle origini dell’Unione europea

I primi passi del processo di costruzione dell’unità europea furono compiuti da uomini politici di grande statura morale e politica, profondamente cattolici, come Robert Schuman, Konrad Adenauer e Alcide De Gasperi, padri fondatori dell’Europa unita^[41]. Essi erano accomunati da una visione dell’uomo, della società, dell’economia e della politica radicata nella dottrina sociale cristiana, dalla quale scaturiva anche l’obiettivo di promuovere la collaborazione, la solidarietà e la pace duratura fra le Nazioni, in particolare tra la Francia e la Germania.

Così scriveva il cancelliere tedesco Adenauer nelle sue memorie, in riferimento all’art. 24 della Costituzione di Bonn, che prevede, analogamente all’art. 11 della Costituzione italiana, che la Federazione possa permettere limitazioni dei suoi poteri sovrani allo scopo di promuovere e assicurare un ordine pacifico e duraturo in Europa: «Sono sempre stato convinto che la nostra epoca, che spesso sembra così desolata, produrrà alla fine dei frutti sotto forma di nuove strutture nazionali e soprannazionali che affonderanno le loro radici nel suolo fecondo dell’eguaglianza totale dei diritti. La meta suprema doveva essere quella di riunire tutta la Germania sul terreno del diritto e della libertà e di integrarla in un ordine europeo. […] Nel nostro lavoro, noi saremmo stati sorretti dallo spirito della civiltà cristiana occidentale come dal rispetto dei diritti e della dignità dell’uomo. Speravo che, con l’aiuto di Dio, il popolo tedesco riunito potesse contribuire alla pace dell’Europa e del mondo»^[42].

Con questi presupposti si giunse al Trattato CECA, che disciplinando la produzione di carbone e acciaio mirava a promuovere, al contempo, sia lo sviluppo economico, sia la pace. Indicativo è il discorso pronunciato da Robert Schuman il 9 maggio 1950, in qualità di Ministro degli Esteri francese, considerato un testo di carattere fondativo dell’Unione europea: «L’Associazione delle nazioni europee esige che venga eliminata la secolare opposizione fra la Francia e la Germania. L’azione intrapresa deve riguardare anzitutto la Francia e la Germania. Con questo obiettivo il Governo francese propone di portare tutta la produzione franco-tedesca di carbone e acciaio sotto un’Alta Autorità Comune, in un’organizzazione aperta alla partecipazione degli altri Paesi dell’Europa. La messa in comune della produzione di carbone e acciaio garantirà immediatamente lo stabilimento di basi comuni di sviluppo economico, prima tappa della federazione europea, e muterà il destino di queste regioni da tanto tempo dedicate alla fabbricazione di armi da guerra, di cui esse sono state le vittime più costanti»^[43].

Anche per De Gasperi, Presidente del Consiglio italiano, «Lo spirito di solidarietà europea potrà creare, in diversi settori, strumenti di salvaguardia e di difesa, ma la prima difesa della pace sta nello sforzo unitario che, comprendendo anche la Germania, eliminerà il pericolo della guerra di rivincita e di rappresaglia. Contro la solidarietà della libera Europa verrà ad infrangersi la propaganda dell’odio ideologico e rinascerà nei popoli la certezza della pace e dell’avvenire democratico, fondato sulle forze dello spirito, della libertà e del lavoro»^[44].

Nella visione di De Gasperi, Adenauer e Schuman, lo sviluppo dello Stato e dell’Europa doveva fondarsi sul riconoscimento dell’autonomia dei corpi intermedi, secondo i principi di sussidiarietà e solidarietà, promuovendo i diritti dei lavoratori e contrastando gli abusi della proprietà privata. L’integrazione europea non era solo un progetto politico, ma un processo di trasformazione economica e sociale volto a migliorare le condizioni del Dopoguerra. Essa richiedeva la partecipazione consapevole dei cittadini, e istituzioni rappresentative sovranazionali, come il Parlamento europeo^[45].

Le basi dell’Europa unita sono dunque strettamente collegate al costituzionalismo fondato sul principio personalista. Il Trattato sull’Unione europea oggi vigente afferma l’esistenza di una «tradizione costituzionale comune»^[46], e stabilisce che «l’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze»^[47].

6. Considerazioni d’insieme

L’umanesimo cristiano ha dunque rappresentato una fonte di ispirazione fondamentale sia del costituzionalismo del secondo Dopoguerra – il dignitarian constitutionalism – sia del progetto di integrazione europea^[48]. La religione cattolica, in particolare, ha offerto motivazioni etiche profonde per individuare i fondamenti del principio di dignità umana, per limitare il potere politico ed economico, per opporsi a derive totalitarie. Ha sprigionato energie morali per promuovere il bene comune, rafforzare legami di solidarietà e favorire reti e relazioni in ambito sia nazionale, sia internazionale, mirando alla pace e alla giustizia fra le Nazioni. Sotto questo profilo, può anche osservarsi, più in generale, come il fattore religioso, lungi dal rimanere confinato ad una dimensione puramente interiore ed individuale, abbia generato conseguenze comunitarie, sociali e politiche, determinando coesione e responsabilità, beni preziosi per la stessa democrazia pluralista^[49].

È importante notare, allo stesso tempo, che l’indubbia forza morale manifestata in quel periodo dai cattolici non spingeva a rendere confessionali gli ordinamenti giuridici. La fede operò come motivazione etica e culturale, come ispirazione ideale, non come fonte normativa. I valori cristiani furono tradotti in argomentazioni razionali, universalmente condivisibili. L’azione politica rimase laica nelle forme, nel rispetto dell’autonomia della politica, del diritto e dell’economia, nonché delle posizioni delle altre forze politiche, portatrici di ideali anche radicalmente diversi.

Non di rado, a testimonianza del carattere pluralistico e non confessionale del rinnovamento costituzionale e dell’integrazione europea di cui furono protagonisti i cattolici, si determinò una significativa convergenza con personalità di altre tradizioni culturali. Indicativa è, ad esempio, l’unità di intenti che si venne a determinare in Assemblea costituente attorno alla questione, cruciale, dei rapporti fra Stato e persona^[50]. Degna di nota è anche la particolare sintonia che si delineò, specie con riguardo al progetto della CED (Comunità Europea di Difesa)^[51], fra il Presidente del Consiglio De Gasperi e Altiero Spinelli, segretario del Movimento Federalista Europeo^[52], entrambi ‒sia pure con ruoli e responsabilità molto diversi ‒ fautori di un europeismo attento alla giustizia sociale e alla reale democraticità delle istituzioni europee, le quali avrebbero dovuto unire non solo i governi, ma anche i popoli, superando lo statalismo, il nazionalismo e assetti puramente burocratici.

Quanto poi tali auspici abbiano trovato concreta attuazione e quanto il costituzionalismo e l’europeismo del Dopoguerra si siano effettivamente sviluppati in coerenza con le loro radici, i loro fondamenti e la loro storia, questo rappresenterebbe il tema di un’altra trattazione. Nel concludere la presente, appaiono particolarmente eloquenti alcune parole pronunciate da De Gasperi nel 1953, poiché racchiudono una splendida sintesi del rapporto tra eredità cristiana e civiltà europea: «Se […] io affermo che all’origine di questa civiltà europea si trova il cristianesimo, non intendo con ciò introdurre alcun criterio confessionale esclusivo nell’apprezzamento della nostra storia. Soltanto voglio parlare del retaggio europeo comune, di quella morale unitaria che esalta la figura e la responsabilità della persona umana, col suo fermento di fraternità evangelica, col suo culto della bellezza affinatosi attraverso i secoli, con la sua volontà di verità e di giustizia acuita da un’esperienza millenaria»^[53].

^*Contributo sottoposto a valutazione.

[1] C. Schmitt, Dottrina della costituzione, Giuffrè, Milano, 1984 (lavoro originale pubblicato nel 1928); C. Mortati, La costituzione in senso materiale, Giuffrè, Milano, 1940; E. Bussi, Evoluzione storica dei tipi di Stato, Editrice Sarda, Cagliari, 1954; A. Caracciolo, La formazione dello Stato moderno, Zanichelli, Bologna, 1970; E. Forsthoff, Stato di diritto in trasformazione, Giuffrè, Milano, 1973 (lavoro originale pubblicato nel 1950); F. Modugno, Il concetto di costituzione, in Scritti Mortati, I, Giuffrè, Milano, 1977, p. 197; C. Ghisalberti, Stato nazione e costituzione nell’Italia contemporanea, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 1999; P. Ridola, Diritti di libertà e costituzionalismo, Giappichelli, Torino, 1997; M. Fioravanti, Costituzionalismo, Carocci, Roma, 2019.

[2] Così G. Rebuffa, Una geografia dei costituzionalismi moderni, in F. Lanchester (Ed.), Passato, presente e futuro del costituzionalismo e dell’Europa, Wolters Kluwer Cedam, Padova, 2019. Per una ricostruzione che mette in luce il passaggio dal liberalismo del soggetto allo statualismo liberale, cfr. L. Lacché, Il costituzionalismo liberale, in Istituto dell’Enciclopedia italiana, Enciclopedia italiana. Il contributo italiano alla storia del pensiero, Ottava appendice, 2012, pp. 294-301.

[3] D. Grimm, Constitutionalism. Past-Present-Future, Oxford University Press, Oxford, 2016.

[4] M. Fioravanti, La Costituzione democratica, Giuffrè, Milano, 2018.

[5] G. Capograssi, Il diritto dopo la catastrofe. In Opere (Vol. V, p. 153), Giuffrè, Milano, 1950-1959.

[6] Ibidem, pp. 180-181.

[7] Cfr. M. Olivetti, Diritti fondamentali, Giappichelli, Torino, 2020, p. 29.

[8] Cfr. J. Ratzinger, Europa. I suoi fondamenti spirituali ieri, oggi e domani, in J. Ratzinger, M. Pera, Senza radici. Europa relativismo Cristianesimo Islam, Mondadori, Segrate (MI), 2004, p. 67, per il quale «il valore della dignità umana, precedente a ogni agire politico e a ogni decisione politica, rinvia al Creatore: soltanto Lui può stabilire valori che si fondano sull’essenza dell’uomo e che sono inviolabili». Secondo G. Reale, Radici culturali e spirituali d’Europa, Raffaello Cortina Editore, Milano, 2003, p. 79 «il fondamento spirituale dell’Europa, che dal punto di vista assiologico può essere considerato un vertice (…) è uno dei concetti chiave del Cristianesimo, ossia il concetto di “uomo” come “persona”». Citando K. Wojtyla, Persona e atto, Bompiani, Milano, 2001, p. 77, Giovanni Reale afferma inoltre che le due forme di negazione pressoché totale dello spirito della “partecipazione” e della “solidarietà” fra gli uomini come “persone” sono l’individualismo e il totalitarismo.

[9] Così J. Ratzinger nell’omelia tenuta per i deputati cattolici del Bundestag, 26 novembre 1981, dove si afferma, inoltre, che «il primo servizio che la fede fa alla politica è la liberazione dell’uomo dall’irrazionalità dei miti politici».

[10] I. Kant, Risposta alla domanda: che cos’è l’Illuminismo?, Edizioni ETS, Pisa, 2013 (scritto originale del 1784); G. Reale, D. Antiseri, Il pensiero occidentale dalle origini ad oggi, La Scuola, Brescia, 1983, II, p. 670.

[11] J.L. Chabot, Histoire de la pensée politique (XIX-XX siècle), Masson, Paris, 1988.

[12] Cfr. Benedetto XVI, Udienza del 20 febbraio 2008 così come richiamata da ultimo da Leone XIV, Discorso del Santo Padre Leone XIV al corpo diplomatico accreditato presso la Santa Sede, 9 gennaio 2026.

[13] M. Fazio, Storia delle idee contemporanee. Una lettura del processo di secolarizzazione, Edizioni Università della Santa Croce, Roma, 2005, p. 268, il quale cita R. Guardini, La fine dell’epoca moderna, Morcelliana, Brescia, 1993, p. 99 e J.K. Chesterton, Orthodoxy, in Collected Works, Ignatius, 1986, p. 233.

[14] Cfr. la biografia di P. Ackroyd, Dickens, Mandarin, 1990.

[15] A. De Tocqueville, La democrazia in America, Utet, Torino, 1968 (scritto originale del 1840).

[16] Cfr. Pio XI, Non abbiamo bisogno, 1931; Id., Mit brennender Sorge, 1937; Id., Divini Redemptoris, 1937; Id., Firmissimam constantia, 1937.

[17] Senza dimenticare che la Costituzione irlandese del 1937 fu la prima ad invocare il concetto di dignità.

[18] L. Henkin, The Age of Rights, Columbia University Press, New York, 1990.

[19] Fra le sue opere Trois Réformateurs, 1927; Humanisme intégral, 1936; Les droits de l’homme et la loi naturelle, 1942; Christianisme et démocratie, 1943; La personne et le bien commun, 1947; Le paysan de la Garonne, 1966. Si segnala l’edizione italiana L’uomo e lo Stato, con Introduzione di Vittorio Possenti, Vita e pensiero, Milano, 1982 (titolo originale Man and State, 1951, University of Chicago Press).

[20] Fra le sue opere, Révolution personnaliste et communautaire, 1935; Manifeste au service du personnalisme, 1936; De la propriété capitaliste a la propriété humaine, 1936; Le personnalisme, 1950.

[21] Cfr. da ultimo, fra le traduzioni in italiano, C. De Koninck, Il primato del bene comune contro i personalisti, a cura di A. Petagine, Edizioni Santa Croce, Roma, 2026 (Québec, 1943).

[22] Cfr. M. Dau, Il codice di Camaldoli. Castelvecchi, Roma, 2015; T. Torresi Il codice di Camaldoli, Studium, Roma, 2024; P. Sandulli, Il “Codice di Camaldoli”. Radice cattolica della Costituzione. In Studi Cattolici n.773/774, luglio-agosto 2025.

^[23] https://giuseppecapograssi.wordpress.com/wp-content/uploads/2012/12/codice_di_camaldoli1.pdf

[24] Cfr. al riguardo D. Nocilla, I cattolici e la Costituzione: tra passato e futuro, Studium, Roma, 2009.

[25] Nella sua Filosofia del Diritto (1821), Hegel propose infatti lo Stato come incarnazione concreta della libertà e della razionalità, concependo l’individuo come realizzato pienamente solo all’interno dello Stato. La persona è subordinata allo Stato e i diritti e la libertà individuale esistono nella misura in cui si armonizzano con gli obiettivi etici stabiliti dallo Stato.

[26] Cfr. V. Possenti, Introduzione a J. Maritain, L’uomo e lo Stato, 1982, p. XIX, cit.

[27] Cfr. A. J. Gomez Montoro, ¿De qué hablamos cuando hablamos de dignidad?, in La Constitución de los españoles: estudios en homenaje a Juan José Solozabal Echavarría, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2019, pp. 539-558.  Cfr. da ultimo J.P. Schouppe, Refonder les droits de l’homme, Boleine, Paris, 2025.

[28] S. Moyn, The Secret History of Dignity. In McCrudden C. (Ed.). Understanding Human Dignity, Oxford University Press, 2014, p. 95. http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2159248.

[29] Cfr. i contributi della parte I del volume C. McCrudden, Understanding Human Dignity, Oxford, Oxford University Press, p. 95, http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2159248.

[30] Cfr. Seneca, Epistulae morales ad Lucilium, 47, 1.

[31] I. Kant, Fondazione della metafisica dei costumi, Rusconi, Milano, 1994, p. 141.

[32] Cfr. Tommaso d’Aquino, Summa Theologiae, I, q. 29, a. 3: «… persona significat id quod est perfectissimum in tota natura, scilicet subsistens in rationali natura».

[33] «A magistris definitur sic: persona est hypostasis distincta proprietate ad nobilitatem pertinente» (S. Buenaventura, I Sent., d. 25, a.1, q. 2).

[34] S. Moyn, The Secret History of Dignity, cit., pp. 22-23.

[35] Cfr. al riguardo, tra i tanti contributi, C. Goos, Würde des Menschen: Restoring Human Dignity in Post-Nazi Germany, in C. McCrudden, Understanding Human Dignity, 2014, cit., pp. 79-93.

[36] Fra i tanti contributi, cfr. A. Ruggeri, A. Spadaro, Dignità dell’uomo e giurisprudenza costituzionale (prime notazioni), in Pol. dir., 1991, p. 343 ss.; A. Pirozzoli, La dignità dell’uomo. Geometrie costituzionali, ESI, Napoli, 2012; E. Ceccherini (a cura di), La tutela della dignità dell’uomo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2008.

[37] Ad es. la Costituzione spagnola del 1978; quella ceca del 1992; quella polacca del 1997; quella Svizzera del 1999.

[38] Meritano attenzione, in riferimento alla dignità umana, alcune sentenze della Corte di Giustizia, come quella Omega (C-36/02, 2004), in cui la Corte ammette che la Germania possa vietare un’attività economica (il laser game che simulava l’uccisione di persone), proprio in nome della tutela della dignità umana, in quanto quest’ultima risulta un valore costituzionale europeo capace di limitare persino le libertà economiche del mercato interno. Altrettanto interessante è il caso Digital Rights Ireland (2014), in quanto la tutela della persona contro forme pervasive di sorveglianza viene collegata alla concezione europea dei diritti fondamentali. Quanto alla Corte di Strasburgo, sebbene la CEDU non menzioni espressamente il principio di dignità, viene in rilievo la sentenza Pretty c. Regno Unito (2002), per la quale «the very essence of the Convention is respect for human dignity and human freedom»; in seguito, nella sentenza Vinter c. Regno Unito (2013), la medesima Corte ha dichiarato che una persona non può essere definitivamente privata della possibilità di recuperare la propria libertà, perché ciò significherebbe negare la sua capacità di cambiamento morale, mentre la dignità umana richiede che il detenuto continui ad essere considerato una persona capace di redenzione e sviluppo. Ancora, nella sentenza Svinarenko e Slyadnev c. Russia (2014), dove i ricorrenti erano stati costretti a partecipare alle udienze processuali rinchiusi in gabbie metalliche all’interno dell’aula, la Corte EDU ha ritenuto che la pratica trasmette un messaggio di degradazione e inferiorità, per cui l’individuo viene rappresentato non come soggetto di diritti ma come essere pericoloso da esibire e contenere. In questa occasione i giudici di Strasburgo hanno quindi collegato espressamente la violazione dell’art. 3 alla lesione della dignità umana.

[39] Come osserva A. J. Gomez Montoro (2019). ¿De qué hablamos cuando hablamos de dignidad?, cit., p. 548.

[40] Come riferì lo stesso Maritain, questo fu possibile anche perché si mise da parte la discussione sul «perché». Cfr. J. Maritain, Introduction, in Human Rights: Comments and Interpretation, Columbia University Press, New York, 1949; Inoltre, D. Lorenzini, Maritain et le Committee of Catholics for Human Rights, in Cahiers Jacques Maritain, n. 64, 2012, pp. 2-20. Cfr. inoltre, sulla genesi della Dichiarazione Universale, M.A. Glendon, Verso un mondo nuovo. Eleanor Roosevelt e la Dichiarazione Universale dei Diritti Umani, Liberilibri, Macerata, 2009.

[41] L. Morino, De Gasperi costruttore dell’Europa con Adenauer e Schuman, in Testimonianze su De Gasperi, Aldo Spinardi Editore, 1956; P. Pastorelli, La politica europeistica di De Gasperi, in U. Corsini, K. Repgen (Ed.), Konrad Adenauer e Alcide De Gasperi: due esperienze di rifondazione della democrazia, Il Mulino, Bologna, 1984; G. Audisio, A. Chiara, I fondatori dell’Europa unita secondo il progetto di Jean Monnet: Robert Schuman, Konrad Adenauer, Alcide De Gasperi, Effatà, Cantalupa (TO), 1999; T. Di Maio, Alcide De Gasperi e Konrad Adenauer. Tra superamento del passato e processo di integrazione europea (1945-1954), Giappichelli, Torino, 2004; M.D. Poli, De Gasperi (1948-1953) e Adenauer (1949-1963): “cancellieri” europeisti, in Rivista AIC (Associazione Italiana Costituzionalisti), 3/2015.

[42] K. Adenauer, Memorie 1945-1953, trad. it. di E. Cicogna, Arnoldo Mondadori Editore, Segrate (MI), 1966, p. 283.

[43] https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/europe-day/schuman-declaration_it.

[44] A. De Gasperi, Le basi ideali della democrazia, in L’Europa. Scritti e discorsi, Morcelliana, Brescia, 2004, p. 55. Il discorso fu pronunciato a Bruxelles il 20 novembre 1948, nel corso delle Grandes Conférences Catholiques.

[45] P.L. Ballini, A. Varsori, L’europeismo degasperiano tra ideali e realismo (1950-1953), in L’Italia e l’Europa (1947-1979), Rubbettino, Soveria Mannelli, 2004; Fondazione De Gasperi, Unione europea, storia di un’amicizia. Adenauer, De Gasperi, Schuman, Editore Itaca, Castel Bolognese (RA), 2017.

[46] Art. 6 TUE.

[47] Art. 2 TUE.

[48] Cfr. J.H.H. Weiler, Un’Europa cristiana. Un saggio esplorativo, Rizzoli, Milano, 2003.

[49] Cfr. M. Cartabia, The Challenges of ‘New Rights’ and Militant Secularism, in Universal Rights in a World of Diversity. The Case of Religious Freedom Pontifical Academy of Social Sciences, Acta 17, 2012. www.pass.va/content/dam/scienzesociali/pdf/acta17/acta17-cartabia.pdf

[50] Durante i lavori in Assemblea costituente, si manifestò un’importante convergenza politica attorno ai principi espressi nel c.d. “o.d.g. Dossetti”, presentato in I Sottocommissione, e discusso nella seduta pomeridiana del 9 settembre 1946. Questo affermava che «la sola impostazione veramente conforme alle esigenze storiche cui il nuovo Statuto dell’Italia democratica deve soddisfare, è quella che riconosca la precedenza sostanziale della persona rispetto allo Stato e la destinazione di questo a servizio di quella». Nel corso del dibattito, l’on. P. Togliatti, segretario del Partito comunista, dichiarandosi d’accordo, sostenne che per la dottrina che lui rappresentava «lo Stato, ad un certo momento, dovrebbe scomparire; mentre sarebbe assurdo si pensasse che debba scomparire la persona umana». Aderì anche l’on. L. Basso, del Partito socialista di unità proletaria, osservando come tutta la filosofia moderna avesse superato nel concetto di personalità il concetto della individualità, riferita a un «ipotetico individuo isolato».

[51] G. Malgeri, La Democrazia Cristiana di fronte alla Comunità Europea di Difesa, in P.L. Ballini, La Comunità Europea di Difesa (CED), Rubbettino, Soveria Mannelli, 2009; D. Preda, De Gasperi, Spinelli e l’art. 38 della CED, in Il Politico, n. 54, 1989, p. 580; T. Castro, Le istituzioni europee e la Comunità Europea di Difesa. Il contributo della classe dirigente italiana, in Itinerari di ricerca storica, a. XXXI, 2/2017, 2, p. 200.

[52] Su cui P.S. Graglia, Altiero Spinelli, Il Mulino, Bologna, 2008.

[53] Discorso di De Gasperi, 29 novembre 1953, in occasione dell’inaugurazione dell’anno accademico 1953-1954 alla Scuola di perfezionamento dell’Istituto di Studi Europei dell’Università Internazionale di Studi Sociali, in A. De Gasperi, L’Europa. Scritti e discorsi, Morcelliana, Brescia, 2004, p. 195.

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Il bilancio pubblico come fotografia della realtà:
la sfida demografica e la necessità di una missione autonoma nel bilancio dello Stato in coerenza con la procedura del semestre europeo ^*

Sommario: 1. Introduzione: il bilancio pubblico ovvero lo strumento giuridico di supporto nelle analisi dei cambiamenti d’epoca – 2. La struttura del Pubblico: principi e architettura funzionale – 3. Classificazione per missioni e programmi – 4. La collocazione attuale della spesa demografica: una “appendice” del welfare – 5. La demografia come investimento: fondamento giuridico e contabile – 6. Trasformare le politiche demografiche in investimenti strategici: un possibile quadro normativo per la resilienza e la giustizia intergenerazionale – 7. Implicazioni sistemiche: il cd “semestre europeo” ‒ 8. Conclusioni: il bilancio pubblico dello Stato come strumento di resilienza e giustizia intergenerazionale. La responsabilità del governo di ciascuno dei Paesi membri dell’Unione europea.

1. Introduzione: il bilancio pubblico ovvero lo strumento giuridico di supporto nelle analisi dei cambiamenti d’epoca

Quello attuale è un cambiamento d’epoca che ridefinisce le priorità delle società globalizzate. Spopolamento delle aree rurali, crisi demografica, flussi migratori e instabilità dell’ordine mondiale sfidano i paradigmi tradizionali di governance economica.

In questo contesto, il bilancio pubblico non può essere ridotto a un mero esercizio contabile, ma deve aiutare a comprendere tali dinamiche, allo scopo di promuovere resilienza e giustizia sociale così come indicato dalla Costituzione (“Il bilancio dello Stato deve assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico” – art. 81).

Questo documento, che incarna il principio di equilibrio e veridicità del bilancio pubblico, non si limita a imporre un mero esercizio aritmetico di pareggio contabile, ma riflette una visione più ampia: il bilancio come strumento di indirizzo politico e di programmazione economica. Non è solo un documento che registra entrate e uscite, ma un atto che traduce in numeri le scelte strategiche, finalizzate a orientare risorse verso obiettivi di benessere generale e comunitario^[1].

Il bilancio costituisce il connotato proprio dell’attività finanziaria dell’organo di governo, che ha la responsabilità di individuare i suoi obiettivi politici (il cosiddetto “momento politico”). In questa fase, l’esecutivo definisce le priorità strategiche del Paese, come la promozione della crescita economica, la riduzione delle disuguaglianze o la risposta a emergenze demografiche, basandosi su valutazioni politiche che riflettono il mandato elettorale e le esigenze sociali.

Sulla base di queste scelte politiche, si passa al “momento economico”, in cui vengono selezionati gli strumenti economici per realizzarle: ad esempio, incentivi, investimenti in infrastrutture per stimolare la produttività o programmi di welfare. Questi interventi non sono sempre meri costi, ma possono essere proposti allo scopo di generare valore aggiunto sociale ed economico, influenzando la crescita del PIL e la distribuzione delle risorse.

Successivamente, emerge il “momento finanziario”, che concerne la determinazione del fabbisogno netto – ovvero la differenza tra uscite previste e entrate stimate – per finanziare gli obiettivi: qui si valutano le risorse disponibili, si stimano i disavanzi o i surplus, e si pianificano le allocazioni per garantire la sostenibilità fiscale a breve e lungo termine.

Infine, è nel momento giuridico che si determina il reperimento delle risorse, individuando gli strumenti, giuridicamente, idonei a far fronte al fabbisogno: tali strumenti sono rappresentati dai tributi, dalle alienazioni patrimoniali, dalla riscossione di crediti precedentemente concessi, ovvero dall’emissione di titoli di Stato, in caso di ricorso all’indebitamento.

Tale sequenza – politica, economica, finanziaria, giuridica – garantisce che il bilancio non sia un mero documento tecnico-contabile; esso chiarisce come le visioni politiche possano trasformarsi in interventi concreti, rispettando i vincoli normativi e costituzionali per una gestione responsabile delle finanze pubbliche.

A differenza del bilancio d’impresa, che mira principalmente alla creazione di valore attraverso la produzione di utili e la massimizzazione del profitto per gli azionisti, lo Stato concorre alla formazione valore sociale allo scopo di rendere possibile la redistribuzione e l’equità, creando le condizioni per l’accesso a beni comuni essenziali come istruzione, sanità e infrastrutture, che non sarebbero altrimenti prodotti dal mercato^[2].

Questa distinzione, radicata nella natura stessa delle funzioni statali, sottolinea la non neutralità del bilancio pubblico: esso, come visto, riflettendo priorità politiche, risponde a contesti storici e sociali mutevoli.

All’interno di un tale quadro politico, economico-sociale, finanziario e giuridico, la tesi centrale del presente contributo è che la sfida demografica – caratterizzata da invecchiamento della popolazione, calo della natalità e squilibri intergenerazionali – costituisce l’emergenza dell’epoca attuale, e per l’effetto impone un ripensamento profondo della funzione allocativa del bilancio.

Tradizionalmente, il tema demografico è stato considerato una circostanza, non causa di squilibrio economico e sociale, ma un fenomeno da gestire attraverso interventi redistributivi di natura sociale. In parole più semplici, la spinta demografica e il capitale umano, da un punto di vista quantitativo e qualitativo, hanno sempre rappresentato “il passeggero della vettura” e non “la parte essenziale del suo motore”.

Oggi, invece, è cruciale che la politica demografica acquisisca una sua specificità, riconosciuta come investimento strategico nel capitale umano per garantire sostenibilità economica e giustizia sociale. L’inverno demografico italiano ed europeo^[3] – con un tasso di natalità basso, invecchiamento della popolazione attiva e carenze nei servizi di cura e infanzia – compromette la capacità produttiva e la sostenibilità del welfare nel medio periodo, rendendo necessario un coordinamento interministeriale stabile tra politiche di bilancio, sociali, del lavoro e sanitarie. Solo così, il principio di veridicità del bilancio (come enunciato nell’art. 1 della l. 31 dicembre 2009 n. 196, che definisce i principi di coordinamento della finanza pubblica in coerenza con l’UE) può riflettere la realtà economica sottostante, evitando distorsioni che penalizzano il futuro del Paese.

2. La struttura del Pubblico: principi e architettura funzionale

Secondo quanto previsto dal d.lgs. 31 maggio 2011 n. 91 al fine di consentire la confrontabilità dei dati di bilancio delle amministrazioni pubbliche secondo le classificazioni dell’European System of Accounting (ESA), nonché allo scopo di assicurare la trasparenza del processo di allocazione delle risorse e di destinazione delle stesse alle politiche pubbliche settoriali, le amministrazioni pubbliche adottano una rappresentazione dei dati di bilancio che evidenzi le finalità della spesa.

Per questo motivo, la legge di bilancio italiana, disciplinata dalla l. 196/2009 (legge di contabilità e finanza pubblica) articola la spesa pubblica secondo una logica funzionale e strategica, superando la vecchia classificazione per capitoli meramente amministrativi^[4]. Nell’art. 25, comma 2, la disposizione normativa introduce una struttura per missioni e programmi, che organizza le risorse in base a obiettivi politici e operativi, rendendo il bilancio più trasparente e valutabile.

In sintesi, lo schema è il seguente:

• missioni, che appresentano gli obiettivi politico-strategici di alto livello, aggregano risorse intorno a finalità come la sanità, l’istruzione o le politiche sociali. Sono circa 34 e fungono da cornice per le priorità governative;
• programmi, che costituiscono le modalità operative per realizzare le missioni, dettagliano azioni concrete e risorse allocate;
• macroaggregati, che classificano la spesa per natura economica, distinguendo tra spesa corrente (salari, beni di consumo, trasferimenti ricorrenti a favore di imprese, famiglie ed enti)^[5] e spesa in conto capitale (investimenti in beni durevoli, infrastrutture). Nel contesto del bilancio pubblico, un investimento è definito come l’impiego di risorse in interventi non ricorrenti volti a incrementare la riserva di capitale fisso o immateriale dello Stato, generando benefici economici e sociali a lungo termine per la comunità nazionale. Tali interventi si distinguono dalla spesa corrente perché, in modo particolare, sono soggetti a rendicontazione rigorosa, analisi dei risultati e proiezioni previsionali, includendo non solo immobilizzazioni materiali (es. infrastrutture fisiche come strade o ospedali), ma anche immobilizzazioni immateriali (es. software, brevetti, o formazione del capitale umano)^[6]. Nel mondo delle imprese commerciali, l’investimento in capitale umano – come la formazione dei dipendenti o programmi per migliorare la produttività lavorativa – è riconosciuto come un costo ammortizzabile che accresce il valore dell’azienda nel tempo, poiché una forza lavoro più qualificata aumenta la capacità produttiva e competitiva^[7]. Analogamente, nel bilancio pubblico, le politiche demografiche – come si vedrà – possono essere considerate investimenti se producono un incremento duraturo del capitale umano, con impatti misurabili sul PIL potenziale e sulla sostenibilità fiscale;
• centri di responsabilità e capitoli, che gestiscono l’aspetto amministrativo, assegnano competenze a ministeri o enti specifici e suddividono le spese in unità minime per il controllo.

Questa classificazione – come detto – non è neutra: influisce sulla percezione e valutazione della spesa. Una voce classificata come “spesa corrente” appare come costo immediato e improduttivo, mentre un “investimento” evoca crescita futura e valore aggiunto. Si tratta di una struttura che favorisce un’analisi critica dell’efficienza, sebbene possa mascherare il potenziale produttivo di certe politiche se non adeguatamente categorizzate^[8].

3. Classificazione per missioni e programmi

Le missioni indicate nel bilancio dello Stato sono definite dal Governo, ai sensi dell’art. 21, comma 2, della l. n. 196/1991, che prevede che «le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa statale». Esse costituiscono, dunque, l’articolazione politica e funzionale dell’azione pubblica, mentre le unità di voto parlamentare sono costituite dai programmi, che rappresentano le aree omogenee di attività attraverso le quali le amministrazioni conseguono gli obiettivi delle missioni e sui quali si esercita il potere di autorizzazione della spesa da parte del Parlamento^[9].

Nello specifico, le missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti dalle amministrazioni pubbliche nell’utilizzo delle risorse finanziarie, umane e strumentali ad esse destinate. I programmi rappresentano gli aggregati omogenei di attività volte a perseguire le finalità individuate.

Le missioni delle amministrazioni pubbliche sono state definite, per espressa previsione normativa, sulla base di indirizzi adottati con d.p.c.m. del 12 dicembre 2012 che ha indicato le modalità di uniforme classificazione delle missioni di spesa; ciascuna amministrazione deve individuare tra le missioni del bilancio dello Stato quelle maggiormente rappresentative delle finalità istituzionali, delle funzioni principali e degli obiettivi strategici perseguiti.

Il riferimento fondamentale per l’individuazione delle missioni e dei programmi è quindi costituito dalla struttura per finalità della spesa definita per il Bilancio dello Stato. Al fine di chiarire gli aspetti applicativi del d.p.c.m. soprammenzionato, la Ragioneria Generale dello Stato è intervenuta con l’emanazione della Circolare applicativa del 13 maggio 2013, n. 23.

Pertanto, la classificazione per missioni deve rispecchiare la realtà economica e funzionale dell’intervento pubblico, evitando irrigidimenti formali che possano ostacolare l’adattamento del bilancio a riforme strutturali o a esigenze di riorientamento delle politiche pubbliche^[10].

4. La collocazione attuale della spesa demografica: una “appendice” del welfare

Attualmente, le spese legate alla demografia – come misure di sostegno alla natalità e alla famiglia – sono confinate nella Missione 24 “Diritti sociali, politiche sociali e per la famiglia” del bilancio dello Stato, una collocazione che ne limita la portata strategica^[11].

Questa missione aggrega interventi redistributivi, inclusi trasferimenti per il welfare. Da un punto di vista macroeconomico e contabile, si tratta di spese trattate prevalentemente come spesa corrente: non generano capitali tangibili immediati, ma fungono da trasferimento per mitigare disuguaglianze e sostenere la coesione sociale e territoriale, prevenendo fenomeni di marginalizzazione.

Va inoltre notato che la Missione 24^[12] non opera una distinzione giuridicamente rilevante tra politiche demografiche e politiche per la famiglia, trattandole come ambiti omogenei all’interno del medesimo programma (24.12)^[13], con focus su trasferimenti assistenziali (da parte p.es. del Fondo nazionale per le politiche sociali ‒ FNPS, Fondo nazionale per le non autosufficienze – FNA, Fondo per l’infanzia e adolescenza ‒ FIA) e sui livelli essenziali delle prestazioni (cfr. ex art. 117, co. 2, lett. m) Cost.)^[14].

In aggiunta, nell’ambito sempre della missione 24, programma 24.12, sono previsti capitoli specifici che riguardano l’assegno unico e universale per i figli a carico (istituito dal 2022, con stanziamenti crescenti per nuclei familiari fino ai 21 anni del figlio)^[15].

Ma non solo, ai sensi dell’art. 1, comma 1250, lett. d) della l. 27 dicembre 2006 n. 296, è stato istituito il Piano nazionale per la famiglia finanziato dal “Fondo per le politiche della famiglia”^[16]. Tale fondo è gestito, all’interno della missione 24, nell’ambito del programma “005 Famiglia, pari opportunità e situazioni di disagio”. Questo programma consiste, inter alia, in trasferimenti alla Presidenza del Consiglio per le politiche di sostegno alla famiglia e politiche in materia di adozioni internazionali, nonché in trasferimenti all’Autorità garante dell’infanzia e dell’adolescenza^[17].

A tali misure, infine, si affianca, seppur con una finalità mediata, il Fondo asili nido e scuole dell’infanzia, istituito dall’art. 1, commi 59-61, della l. 27 dicembre 2019 n. 160, che finanzia interventi di messa in sicurezza, riqualificazione e costruzione di edifici comunali destinati ai servizi educativi per la prima infanzia. Pur essendo strutturato come fondo per l’edilizia, esso incide indirettamente sulle politiche familiari e sulla promozione della natalità, favorendo la conciliazione tra attività lavorativa e cura dei figli. La gestione finanziaria e il riparto delle risorse ai Comuni sono curati dal Ministero dell’Interno (Missione 03, Programma 010), in coordinamento con la Presidenza del Consiglio – Dipartimento per le politiche della famiglia (art. 9 del dpcm 30 dicembre 2020)^[18].

Orbene, poiché le politiche familiari non distinguono tra le politiche assistenziali e quelle demografiche (ut supra), occorre verificare in che modo è invece possibile superare questa visione, proponendo una Missione autonoma “Politiche demografiche” che riconosca altresì tali interventi come investimenti strategici nel capitale umano.

Questa mancata differenziazione tra le politiche assistenziali e quelle demografiche deriva – come già detto nel § 1 – da una visione storica che considera il tema demografico un fenomeno sociale da supportare per equità, e non come leva produttiva per la crescita economica.

Ciò nonostante, tale configurazione non è oggi opportuna a fronte dell’attuale inverno demografico – tasso di natalità stabilmente inferiore al livello di sostituzione – che costituisce un’emergenza strutturale di rango costituzionale non solo sociale ma anche economica^[19]. La commistione tra misure compensative della povertà e interventi premianti la natalità impedisce una programmazione unitaria e mirata sulla genitorialità, riducendo le politiche familiari a mera assistenza sociale.

È pertanto costituzionalmente legittimo e politicamente opportuno prevedere, nel bilancio dello Stato, una missione ad hoc per le politiche demografiche, separata da quelle sociali generali: tale distinzione, senza modificare il riparto di competenze tra Stato ed enti territoriali o gli attuali centri di responsabilità, aiuterebbe, inter alia, a rendere più trasparente la gestione del Fondo per le politiche della famiglia nonché il Fondo assegno universale e servizi alla famiglia, le cui priorità sono quelle di contrastare la crisi demografica^[20]. Allo stesso modo, anche potrebbe inserirsi nell’ambito della nuova missione, anche la gestione del Fondo asili nido, così da rendere più chiara la sua finalità di sostegno alla ripresa demografica. Così facendo, si rafforzerebbe l’efficacia dell’azione pubblica nel contrasto al declino demografico, consentendo premi alla natalità, sostegno alla stabilità familiare e promozione della procreazione responsabile, in piena coerenza con gli artt. 29, 30, 31 e 117, co. 2, lett. m) della Costituzione^[21].

In particolare, riguardo al problema delle competenze, questa separazione non altererebbe l’assetto costituzionale delineato dall’articolo 117 della Costituzione, che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva su materie come la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, mentre assegna alle Regioni la competenza concorrente o residuale in ambiti come l’assistenza sociale e i servizi alla persona. Gli enti locali, a loro volta, manterrebbero il ruolo operativo nella erogazione di servizi territoriali, come espressamente previsto dal principio di sussidiarietà sancito dall’art. 118, comma 1 della Costituzione, secondo cui «le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza», garantendo così una collaborazione multilivello senza sovrapposizioni o conflitti^[22].

Prevedere, nel bilancio dello Stato, una missione ad hoc per le politiche demografiche favorirebbe, anzi, una maggiore coordinazione tra i livelli di governo, permettendo allo Stato di definire strategie nazionali demografiche (ad esempio, incentivi fiscali o piani di natalità) e alle Regioni e agli enti locali di adattarle alle specificità locali, come la gestione di asili nido o programmi di conciliazione lavoro-famiglia, tenendo conto proprio del principio di differenziazione che impone di considerare le peculiarità demografiche, geografiche e organizzative di ciascun territorio e di ciascun ente.

Inoltre, questa missione dedicata potrebbe contribuire a rafforzare il tessuto sociale del Paese, contrastando i fenomeni di marginalizzazione e disuguaglianza territoriale che derivano dalla crisi demografica. In Italia, infatti, lo spopolamento delle zone rurali e interne – dove oltre il 63% dei comuni è classificato come rurale^[23] – ha generato un circolo vizioso di invecchiamento della popolazione, calo della natalità e riduzione dei servizi essenziali, minando la sostenibilità economica e sociale di questi territori^[24]. Tale dinamica non solo aggrava le disparità tra aree urbane e rurali, ma erode la coesione sociale, con effetti su accesso ai servizi, vitalità comunitaria e giustizia spaziale^[25]. La creazione di una missione specifica permetterebbe di allocare risorse mirate per premiare la natalità e la residenzialità nelle aree a rischio di abbandono, ad esempio attraverso fondi per infrastrutture digitali, agroturismo e servizi per l’infanzia, integrandosi con strategie esistenti come la Strategia Nazionale per le Aree Interne (SNAI) o il Piano Nazionale per lo Sviluppo Rurale. In questo modo, si potrebbe promuovere una maggiore attrattività demografica per queste zone, favorendo il ripopolamento da parte di giovani famiglie e migranti, e rafforzando la coesione sociale complessiva senza alterare le competenze regionali in materia di sviluppo locale e assistenza^[26].

A questo punto, bisognerebbe preventivamente definire la nozione di politica demografica.

Le politiche demografiche in chiave di sostegno alla natalità consistono nell’insieme di interventi pubblici – economici, fiscali, sociali e dei servizi – volti a sostenere l’aumento del tasso di fecondità e a ridurre gli ostacoli alla genitorialità in contesti di bassa natalità. Tipicamente includono, in via esemplificativa e non esaustiva, bonus alla nascita, assegni familiari, detrazioni fiscali e deduzioni per i figli, congedi parentali retribuiti, asili nido gratuiti o sovvenzionati, sgravi contributivi per le madri lavoratrici e misure di conciliazione lavoro-famiglia. Si tratta di politiche mirano a mitigare l’impatto del declino demografico supportando le famiglie nel conciliare lavoro e figli, anche se i loro effetti sul tasso di fecondità rimangono spesso limitati o temporanei senza un intervento strutturale ampio. Analogamente, nei paesi a bassa fecondità, tali misure siano essenziali per avvicinare la fecondità effettiva a quella desiderata, ma richiedano un mix di trasferimenti monetari e servizi concreti per produrre impatti duraturi.

Non marcare questa distinzione tra politiche demografiche dalle politiche sociali in generale vuol dire sottovalutare il ruolo strategico della demografia, relegandola a un’appendice del welfare anziché riconoscerla come investimento nel capitale umano futuro, come invece suggerito dalle recenti evoluzioni del quadro UE, tra cui il Regolamento (UE) 2024/1263 e la Comunicazione della Commissione europea dell’11 ottobre 2023 COM (2023) 577 final (ut infra nel paragrafo successivo).

5. La demografia come investimento: fondamento giuridico e contabile

Per superare questa limitazione, vanno seguite le indicazioni della Ragioneria Generale dello Stato, così come espresse nella citata Circolare applicativa del 13 maggio 2013, n. 23, ovvero occorre uno sforzo di realismo, così da aiutare a meglio comprendere la situazione economica e sociale della comunità statale.

Allo scopo di realizzare questo obiettivo, si propone la separazione della politica demografica in una Missione autonoma, denominata “Politiche demografiche”, così da meglio riconoscere e monitorare le attività di contrasto al declino demografico, sostenendo altresì la crescita sostenibile.

Nell’ambito delle politiche demografiche si possono prevedere non solo spese correnti ma anche spese in conto capitale, ovvero veri e propri investimenti in capitale umano e sociale, analoghi a quelli riconosciuti nel mondo delle imprese per la formazione del personale o lo sviluppo organizzativo.

Ad esempio, così come un’azienda valuta l’impatto di un programma di formazione sulla produttività dei dipendenti attraverso metriche come il ritorno sull’investimento (ROI), le politiche demografiche dovrebbero essere monitorate attraverso indicatori come l’aumento del tasso di natalità, l’impatto sul PIL potenziale o la riduzione del debito pensionistico implicito, con valutazioni ex ante ed ex post per misurarne l’efficacia.

Il fondamento giuridico e contabile è solido, ancorato al quadro UE. Il Sistema europeo dei conti nazionali (ESA 2010) prevede la possibilità di “conti satellite” per il capitale umano, estendendo la contabilità nazionale oltre gli asset fisici per includere investimenti immateriali come l’educazione e la formazione (punto 1.40 dell’ESA 2010).

Questi “conti satellite” consentono di approfondire e monitorare aspetti dell’economia non pienamente rilevati nella contabilità nazionale ordinaria, come il capitale umano, inteso quale investimento per l’intero sistema economico. In tal modo è possibile valutare con maggiore precisione il contributo che esso porta alla produttività e alla crescita.

A tal proposito, il Regolamento (UE) 2024/1263 del Parlamento europeo e del Consiglio, adottato il 29 aprile 2024, ha riformato il quadro di coordinamento delle politiche economiche dell’Unione Europea e il Patto di Stabilità e Crescita, introducendo maggiore flessibilità per gli Stati membri nel promuovere riforme e investimenti orientati a una crescita sostenibile, alla resilienza economica e sociale e alla sostenibilità del debito pubblico. Nei considerando (5) e (18), la demografia è esplicitamente citata tra le sfide di lungo periodo da affrontare con politiche di investimento, accanto alla transizione verde, digitale e alla sicurezza economica.

Nello specifico, il considerando (5) afferma che «è opportuno adattare il quadro di governance economica dell’Unione, affinché quest’ultima possa meglio affrontare le sfide a medio e lungo termine che le si presentano, quali […] il cambiamento demografico”, richiedendo riforme e livelli di investimento elevati. Il considerando (18) aggiunge che la traiettoria di riferimento deve tenere conto di “costi aggiuntivi dopo la fine del periodo di aggiustamento, come i costi legati all’invecchiamento demografico», garantendo che il disavanzo pubblico sia mantenuto al di sotto del 3% del PIL con margini di resilienza. Questo implica flessibilità nei percorsi di bilancio, come proroghe del periodo di aggiustamento (art. 14) se supportate da riforme strutturali che affrontano vulnerabilità demografiche, senza ridurre gli investimenti pubblici.

Un elemento cruciale di questo quadro è la dichiarazione del Commissario europeo per l’economia, Valdis Dombrovskis, del 5 settembre 2025, in risposta a un’interrogazione parlamentare: «la proposta della Commissione per il prossimo quadro finanziario pluriennale comprende partenariati nazionali e regionali che prevedono investimenti e riforme mirati alle esigenze specifiche di ciascuno Stato membro, comprese le sfide demografiche».

Questa dichiarazione sottolinea come il prossimo Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2028-2034^[27], attualmente in fase di definizione, riconosca la demografia come una priorità strategica, promuovendo partenariati che consentano agli Stati membri di destinare risorse a interventi mirati, come politiche per la natalità, il sostegno alle famiglie e l’inclusione lavorativa, in coordinamento con le istituzioni europee. Tale approccio apre la strada a un’integrazione delle politiche demografiche nei bilanci nazionali, non solo come misure di welfare, ma come investimenti strutturali che rafforzano la competitività e la resilienza economica, in linea con gli obiettivi del Regolamento (UE) 2024/1263.

Inoltre, la dichiarazione di Dombrovskis evidenzia l’importanza di un coordinamento tra Stati membri per affrontare le sfide demografiche in modo coerente, sfruttando le opportunità di finanziamento del QFP per progetti che, ad esempio, migliorano i servizi di assistenza all’infanzia o promuovono la partecipazione femminile e giovanile al mercato del lavoro, riducendo così le pressioni fiscali future legate all’invecchiamento della popolazione.

Le Comunicazioni della Commissione europea dell’11 ottobre 2023, COM (2023) 577 final (“Demographic change in Europe: a toolbox for action”) inquadra ulteriormente la demografia come “driver of resilience”, enfatizzando il suo ruolo nel potenziare la produttività e la stabilità fiscale a lungo termine. Secondo la COM (2023) 577 final il cambiamento demografico ha anche un impatto significativo sui bilanci pubblici. Comprendere le cause permette di gestire meglio le loro conseguenze e prepararci per il futuro.

Il Protocollo n. 12 allegato ai Trattati dell’Unione europea, pur definendo come investimento la formazione lorda di capitale fisso, non esclude che, nel quadro delle riforme europee, possano essere riconosciuti investimenti demografici necessari ai fini macroeconomici^[28].

Le iniziative, inclusi sgravi fiscali (es. bonus nascite e detrazioni per famiglie numerose), possono così essere riqualificate se valutate per il loro effetto strutturale sulla forza lavoro futura. Questo è il cuore teorico del ragionamento: la contabilità pubblica deve evolvere per riconoscere nuove forme di “investimento immateriale” nel capitale umano.

Classificare la demografia come investimento non è un artificio contabile, ma un allineamento con la realtà economica, dove il calo della natalità erode il PIL potenziale e aumenta il debito pubblico (incluso il debito pensionistico), l’inflazione e il disavanzo (deficit).

6. Trasformare le politiche demografiche in investimenti strategici: un possibile quadro normativo per la resilienza e la giustizia intergenerazionale

In tale contesto, per tradurre in pratica il riconoscimento delle politiche demografiche come investimenti strategici, si propone un possibile quadro normativo che, mutuando i principi di trasparenza e valutazione dell’art. 13 del decreto legislativo n. 279/1997, delinei interventi concreti per il contrasto all’inverno demografico.

Le politiche demografiche devono essere elevate al rango di investimento strategico nel bilancio pubblico. Ciò richiede un cambio di paradigma: come negli appalti pubblici, non è sufficiente sostenere una spesa, ma occorre verificare i risultati attraverso un rigoroso monitoraggio dell’efficacia. Solo in questa prospettiva le politiche demografiche possono trasformarsi da meri costi redistributivi in autentici investimenti produttivi nel capitale umano. In tal modo diventa possibile contrastare l’inverno demografico e, insieme, promuovere resilienza economica e giustizia intergenerazionale.

Questo approccio mutua i principi di razionalizzazione, trasparenza ed efficacia dalla normativa di contabilità pubblica, con rinvio all’articolo 13 del decreto legislativo n. 279/1997^[29], che disciplina il rendiconto generale dello Stato imponendo una valutazione giuridico-funzionale delle risultanze di bilancio attraverso una classificazione incrociata per funzioni-obiettivo e unità previsionali di base, orientata a verificare il conseguimento degli obiettivi normativi e l’efficacia ed efficienza degli interventi rispetto alle finalità delle leggi di spesa.

Tale disposizione consente di strutturare le politiche demografiche come investimenti strategici, adottando un approccio giuridico rigoroso che privilegia il risultato. Ad esempio, gli sgravi fiscali per famiglie numerose possono essere qualificati come investimenti in capitale umano, valutandone l’efficacia tramite l’incremento del tasso di natalità e l’efficienza attraverso il rapporto tra costo fiscale e impatto demografico; i finanziamenti per asili nido gratuiti, razionalizzati come infrastrutture sociali, prevedono report annuali per garantire trasparenza e monitoraggio dell’utilizzo; l’assegno unico universale, disciplinato dalla legge n. 46/2021, si valuta ex post per misurare la riduzione della povertà infantile e l’impatto intergenerazionale, con rendicontazione parlamentare obbligatoria, allineando gli interventi al quadro normativo europeo (Regolamento (UE) 2024/1263).

In questa prospettiva, la normativa di contabilità di Stato potrebbe ammettere interventi a favore delle famiglie e del ripopolamento delle aree rurali, che possano garantire:

1. linee guida obbligatorie e standardizzate per la valutazione ex ante degli investimenti, assicurando scelte mirate e informate:
2. valutazioni ex post pubbliche sull’efficacia e l’utilità, con rendicontazione degli scostamenti rispetto alle previsioni per promuovere trasparenza e accountability;
3. creazione di un “Fondo progetti di investimento demografico”, distinto dalle politiche sociali assistenziali, accessibile tramite fiscalità premiale per famiglie e reti familiari e subordinato a studi di fattibilità tecnico-economici;
4. regole trasparenti per le informazioni su finanziamenti e costi, con relazioni annuali telematiche alle Camere;
5. un sistema di monitoraggio sull’attuazione con definanziamento automatico in caso di ritardi, per garantire risultati misurabili e tempestivi.

Integrata in una missione autonoma “Politiche demografiche” nel bilancio dello Stato, questa normativa allineerebbe gli interventi al Regolamento (UE) 2024/1263 e alla Comunicazione COM (2023) 577 final, qualificandoli come investimenti immateriali in capitale umano con flessibilità fiscali e rendicontazione rigorosa, superando la visione di mera spesa corrente.

7. Implicazioni sistemiche: il cd “semestre europeo”

Le politiche demografiche, se strutturate con criteri analoghi a quelli per infrastrutture, ovvero con rendicontazione e analisi previsionali, sono dunque assimilabili alla formazione di capitale fisso come per esempio un’opera infrastrutturale.

Entrambe, sia le misure a sostegno della crescita demografica sia le opere infrastrutturali, contribuiscono nel medio e lungo termine alla produttività totale dei fattori (TFP) e alla sostenibilità del debito, come previsto dal Regolamento (UE) 2024/1263 e dal Protocollo n. 12 UE.

In secondo luogo, occorre definire nuovi indicatori macroeconomici, come il PIL potenziale influenzato dalla demografia, la TFP legata al capitale umano, e il debito implicito derivante da squilibri generazionali.

Inoltre, occorrerebbe riconsiderare la classificazione ESA per includere spese demografiche tra gli investimenti strutturali, in linea con le flessibilità UE^[30].

In tale prospettiva, come già detto (ut supra § 4), l’istituzione di una missione specificamente dedicata alle “Politiche demografiche” consentirebbe oltretutto di perseguire una pluralità di obiettivi di rilievo sistemico.

In primo luogo, essa permetterebbe di ricondurre unitariamente le risorse destinate a fronteggiare la crisi demografica, offrendo una rappresentazione complessiva e coerente degli interventi pubblici in materia.

In secondo luogo, la concentrazione delle relative poste contabili in un’unica missione assicurerebbe una maggiore trasparenza nella destinazione e nell’utilizzo dei fondi, rendendo più agevole la loro tracciabilità e valutazione.

Inoltre, una simile configurazione contabile consentirebbe di segnalare alla Commissione europea tali risorse come investimenti, ai sensi del Protocollo n. 12 e del Regolamento (UE) 2024/1263, così da favorire il riconoscimento di una possibile deroga demografica nell’ambito del piano strutturale di bilancio di medio termine (art. 14), e promuovere una più stretta integrazione tra la programmazione economico-finanziaria nazionale^[31] e le procedure del Semestre europeo.

Una riflessione specifica merita poi la possibilità di derogare alle regole fiscali del Regolamento (UE) 2024/1263.

Tale Regolamento mantiene il valore di riferimento del 3% del PIL per il disavanzo pubblico, ma introduce meccanismi di flessibilità che consentono deviazioni temporanee o percorsi di aggiustamento più graduali, purché non compromettano la sostenibilità fiscale a medio termine. In particolare, l’articolo 14 permette di estendere il periodo di aggiustamento da 4 a un massimo di 7 anni se supportato da un insieme verificabile di riforme e investimenti che migliorino la crescita sostenibile, la resilienza e la sostenibilità fiscale, affrontando priorità UE come la transizione verde, digitale e la resilienza sociale – categoria in cui rientrano le sfide demografiche, esplicitamente menzionate nei considerando (5) e (18).

Le politiche demografiche, se qualificate come riforme strutturali (ad esempio, misure per aumentare la natalità e la partecipazione al lavoro femminile, riducendo i costi futuri di pensioni e sanità), potrebbero giustificare tale proroga, consentendo un percorso di riduzione del deficit meno rigido senza violare il 3% come limite ultimo. Inoltre, le clausole di salvaguardia generali (art. 25) e nazionali (art. 26) permettono deroghe temporanee in casi di recessioni gravi o circostanze eccezionali imprevedibili con impatti significativi sulle finanze pubbliche, come un aggravamento della crisi demografica che erode la base contributiva. Questa flessibilità non altera la determinazione del deficit (basata sulla spesa netta come indicatore operativo unico, art. 2), ma ne modula il percorso, evitando tagli immediati che potrebbero ostacolare investimenti demografici.

In Italia, classificare una “Missione demografica” come investimento strutturale potrebbe dunque motivare una deroga motivata alla Commissione, allineando il piano fiscale nazionale con gli obiettivi di resilienza UE e riducendo il rischio di procedure per disavanzo eccessivo, soprattutto considerando le regole del nuovo Patto di stabilità e crescita, che richiedono di rispettare rigorosamente la traiettoria di spesa netta definita dal documento di bilancio e di mantenere una quota adeguata di investimenti prioritari.

Per attuare ciò, si propone un tavolo tecnico permanente tra Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), ISTAT, Ministero per la famiglia, la natalità e le pari opportunità, e Ministero del lavoro e delle politiche sociali, per definire indicatori demografici e valutare l’impatto sul PIL potenziale. Il Governo dovrebbe presentare alla Commissione europea, nel piano strutturale di medio termine (art. 13 del Reg. (UE) 2024/1263), una motivazione per includere le politiche demografiche tra riforme e investimenti che giustificano un aggiustamento graduale, classificare sgravi tributari e spese (es. assistenza all’infanzia, partecipazione femminile al lavoro) come investimenti in capitale umano con riferimento al Protocollo n. 12 e alla COM(2023) 395 final, riferire annualmente al Parlamento sull’attuazione, e organizzare una conferenza intergovernativa europea per promuovere il coordinamento sulle sfide demografiche.

Tale riforma rispetterebbe il principio di veridicità del bilancio, in quanto la classificazione deve riflettere la realtà economica sottostante, evitando che voci produttive siano declassate a costi passivi.

8. Conclusioni: il bilancio pubblico dello Stato come strumento di resilienza e giustizia intergenerazionale. La responsabilità del governo di ciascuno dei Paesi membri dell’Unione europea

La politica demografica non è mera redistribuzione, ma riproduzione del capitale umano essenziale per il futuro.

L’istituzione di una nuova missione denominata ‘Politiche demografiche’ tra le voci di spesa del bilancio dello Stato può trasformare le politiche demografiche in un investimento pubblico strategico per il bene comune, promuovendo resilienza economica e giustizia intergenerazionale, a condizione che sia supportata da criteri di investimento rigorosi e misurabili.

La specificità della politica demografica, riconosciuta come leva produttiva e non solo come intervento sociale, risponde alla necessità di affrontare il declino demografico come causa strutturale di squilibrio economico e sociale, anziché come un fenomeno passivo da gestire, in coerenza con il quadro UE di governance economica riformato dal Regolamento (UE) 2024/1263^[32].

Dal punto di vista etico e politico, la verità contabile deve riflettere la verità sociale, riecheggiando il concetto tomista di adaequatio intellectus et rei, come metafora di coerenza tra rappresentazione e realtà. Il bilancio non è un modello astratto da imitare, ma una lingua comune per rappresentare la realtà di ciascun Paese: solo ripensandolo in chiave demografica, l’Italia e l’Europa possono affrontare le sfide del domani con equità e visione strategica.

Pertanto, il bilancio pubblico dello Stato, pur nel rispetto degli obiettivi fissati dal quadro UE (sostenibilità dei bilanci e più efficace coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri), va adattato alla realtà.

In altre parole, mentre gli obiettivi economici e finanziari sono stabiliti a livello europeo, spetta ai singoli Stati membri decidere il “come” raggiungerli. L’individuazione degli investimenti, ovvero – come visto – delle spese da cui possono derivare profitti, rientra nella responsabilità di ciascuno Stato membro. Quest’ultimo deve tuttavia predisporre (I) regole trasparenti per le informazioni relative al finanziamento e ai costi degli investimenti nonché (II) forme di rendicontazione in grado di verificare l’efficacia e l’efficienza delle spese rispetto agli obiettivi prefissati.

In particolare, nel rispetto delle nuove regole fiscali europee, ciascun Stato membro potrà derogare ai vincoli di bilancio e escludere dal calcolo del deficit spese relative a investimenti che riguardano scelte di politica economica e sociale ritenute dallo Stato membro stesso essenziali anche al raggiungimento degli obiettivi prefissati dal suddetto quadro del coordinamento europeo^[33].

È dunque importante favorire una prassi applicativa della riforma delle regole fiscali europee, flessibile, il cui obiettivo deve essere non tanto quello di imporre decisioni di politica economica sui singoli Stati membri attraverso modalità di intervento prestabilite, quanto quello di ammettere più interventi di politica economica purché in grado di ridurre il rapporto debito/PIL nonché i disavanzi in modo graduale, realistico, duraturo e favorevole alla crescita, proteggendo nel contempo le riforme e gli investimenti in settori strategici.

In pratica, ciascun Stato membro, andando a discutere con le istituzioni europee i piani strutturali nazionali di bilancio a medio termine, non solo illustrerà il percorso di aggiustamento di bilancio in termini di diminuzione della spesa netta, ma indicherà anche gli investimenti volti a potenziare la crescita del Paese. La dimostrazione della natura essenziale di tali investimenti impedisce – come detto – alla Commissione di sottoporre uno Stato membro a una procedura per i disavanzi eccessivi^[34].

Gli Stati membri hanno dunque un compito cruciale: individuare gli investimenti migliori per il proprio Paese. In questo modo, sempre gli Stati membri potranno trovare le risorse sufficienti a sostenere politiche economiche consistenti non solo in interventi diretti (p. es. bonus economici), ma anche in interventi indiretti come, per esempio, un sistema fiscale più equo.

Ebbene, la domanda sorge spontanea: qual è il migliore investimento per un Paese, come l’Italia, in pieno inverno demografico, con difficoltà nel sostenere la spesa sociale e sanitaria e con un deficit di produttività anche a causa della mancanza di forza lavoro qualificata?

È evidente che, puntando oggi su politiche a favore della natalità, questi problemi domani potranno essere risolti assicurando altresì un miglioramento nel potenziale di crescita del paese.

Primo punto, quindi, è quello di convincere anche le istituzioni europee, inclusa la Commissione, che le politiche demografiche rappresentano non costi sociali, ma investimenti fondamentali almeno quanto gli altri investimenti strutturali.

D’altronde, non è discutibile che un paese, incapace di uscire dall’inverno demografico, non potrà garantire solidarietà intergenerazionale e, con essa, sviluppo sostenibile. In altre parole, senza politiche demografiche serie, anche la tanto auspicata transizione ecologica rimarrà solo una bandiera ideologica.

Inoltre, si tratta di un tema di rilevanza europea. Infatti, sebbene in base ai Trattati europei la famiglia sia materia esclusiva degli stati membri, dall’altra, la questione demografica rientra nella coesione sociale, che invece rappresenta una materia concorrente^[35].

In conclusione, l’istituzione di una Missione autonoma “Politiche demografiche” è costituzionalmente legittima e politicamente opportuna: non viola il riparto di competenze, anzi precisa la portata di diverse voci delle enumerazioni dell’art. 117 Cost. e rafforza l’efficacia dell’azione contro l’inverno demografico. Riconoscendo la natalità come premio alla responsabilità genitoriale e investimento nel capitale umano, trasforma la demografia da appendice del welfare in leva strategica di resilienza e giustizia intergenerazionale, in linea con il Regolamento (UE) 2024/1263 e la COM (2023) 577 final.

Le politiche per la natalità vanno dunque considerate come investimenti essenziali all’attuazione degli obiettivi di sviluppo dei settori strategici indicati da questa riforma del patto di stabilità europeo. A tal proposito, è importante che gli Stati membri dell’Unione europea convergano insieme per delineare una prassi applicativa del patto di stabilità, coerente con la necessità di risolvere questa crisi demografica, oramai non solo nazionale ma anche europea.

^* Contributo sottoposto a valutazione.

[1] Le finalità del bilancio sono ben individuate in alcuni classici della letteratura scientifica, economico-giuridica, come L. Einaudi, Prediche inutili, Torino, 1959; B. Griziotti, Principi di politica, diritto e scienza delle finanze, Padova, 1929.

[2] Per uno studio della funzione del bilancio come strumento di indirizzo politico e sui momenti della decisione di bilancio in contesto costituzionale, ex multis, V. Crisafulli, Per una teoria giuridica dell’indirizzo politico, in Studi urbinati, Urbino, 1939; T. Martines, Indirizzo politico (voce), in Enc. Dir., 1971; N. Lupo, Il nuovo articolo 81 della Costituzione e la legge «rinforzata» o «organica», in Aa.Vv., Dalla crisi economica al pareggio di bilancio: prospettive, percorsi e responsabilità, Milano, 2013, p. 425 ss. (sul bilancio come strumento di indirizzo politico e sui momenti della decisione di bilancio in contesto costituzionale).

[3] Eurostat, Being young in Europe Today, urly.it/31gff8, 2015, p. 33. In un’ottica generazionale il tasso di fertilità in grado di assicurare a una popolazione la possibilità di riprodursi mantenendo costante la propria struttura è pari a 2,1 figli per donna. Con tale valore si misura il ricambio tra le generazioni genitori-figli. Se questo valore è vicino al valore 2 significa che due genitori vengono “rimpiazzati” da due figli, quindi il livello della popolazione rimane all’incirca costante nel tempo. Se invece tende a valori al di sotto del 2, scendendo così sotto la soglia del livello di sostituzione, allora si assiste a un fenomeno di decrescita numerica della popolazione tanto più velocemente quanto è più lontana da 2.  Oltre alla diminuzione della popolazione si assiste anche a un suo rapido invecchiamento; cfr. ONU, Dipartimento degli affari sociali: urly.it/31gff9, p. 101.

[4] Per completezza, ai sensi dell’art. 25, comma 1, della l. 196/2009, sul versante delle entrate dello Stato, esse sono ripartite in (I) titoli a seconda che siano di natura tributaria (es. IRPEF IVA IRES) extratributaria (es proventi da concessioni dividendi sanzioni amministrative) o che provengano dall’alienazione e dall’ammortamento di beni patrimoniali (es vendita immobili o azioni pubbliche) dalla riscossione di crediti (es rientro prestiti concessi) o dall’accensione di prestiti (es. emissione BTP o prestiti BEI); (II) ricorrenti e non ricorrenti a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime (es. gettito ordinario IRPEF o canoni demaniali) ovvero limitata ad uno o più esercizi (es. proventi da condono fiscale alienazione straordinaria patrimonio o una tantum da accordi internazionali); (III) tipologie ai fini dell’approvazione parlamentare (cd unità di voto parlamentare) e dell’accertamento dei cespiti (es. imposte dirette, imposte indirette, proventi da attività finanziarie, trasferimenti correnti, alienazioni, riscossione crediti, entrate da indebitamento); (IV) categorie secondo la natura dei cespiti (es. IRPEF, IRES, IVA, imposta di registro, sanzioni tributarie, interessi da ruoli, proventi da vendita di beni, interessi attivi, dividendi da partecipazioni, plusvalenze da alienazione); (V) unità elementari di bilancio (capitoli) ai fini della rendicontazione, eventualmente suddivisi in articoli secondo il rispettivo oggetto (es. IRPEF lavoro dipendente, IRPEF lavoro autonomo).

[5] Ai sensi dell’art. 25, comma 2 ter della l. n. 196/2009, le spese correnti sono suddivise tra spese di funzionamento (costi per il mantenimento dell’apparato) e spese per interventi (erogazioni finalizzate a politiche pubbliche specifiche), i cui beneficiari sono famiglie, imprese ed enti. Le stesse spese si dividono in ricorrenti (i.e. fisse, che si ripetono ogni anno) e non ricorrenti (straordinarie).

Nell’ambito di ciascun programma le spese si ripartiscono in oneri inderogabili, in quanto spese vincolate a particolari meccanismi o parametri che ne regolano l’evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi. Rientrano tra gli oneri inderogabili le cosiddette spese obbligatorie, ossia quelle relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse, le spese per interessi passivi, quelle derivanti da obblighi comunitari e internazionali, le spese per ammortamento di mutui, nonché quelle così identificate per espressa disposizione normativa (art. 21, comma 5 della l. n. 196/2009).

[6] D. Bolognino, Manuale di contabilità di Stato, Bari, 2019, pp. 136 ss.; G. della Cananea, Un ordine giuridico acconcio per l’economia sociale di mercato, in L. Antonini (a cura di), La domanda inevasa. Dialogo tra economisti e giuristi sulle dottrine economiche che condizionano il sistema giuridico europeo, Bologna, 2016, p. 227.

[7] Per esempio, il valore del capitale umano può riflettersi nella determinazione dell’avviamento, il cui valore economico è dato da elementi immateriali non separabili, come tra cui la reputazione, l’organizzazione aziendale, il know-how del personale, ovvero fattori conseguenti direttamente da investimenti sul capitale umano (cfr. IFRS 3 – Business Combinations ‒ Paragrafi 32-34 e Appendice A). Sul punto, cfr. A. Bhosale, A. Tamragundi, The Impact of Human Capital Investment on the Financial Performance of Selected BSE-Listed Companies, European Business & Management, Vol. 11, n. 5, pp. 95-103;  V. Ferri, D. Guarascio, A. Ricci, Formazione professionale, innovazione e investimenti in capitale fisico Evidenze empiriche dei dati RIL, luglio 2017, https://oa.inapp.gov.it/server/api/core/bitstreams/af8565ca-679f-42c2-a374-5fbff31aec2b/content.

[8] Infatti, tradizionalmente, la spesa corrente è qualificata come non produttiva, in quanto destinata a finanziare l’erogazione di beni e servizi pubblici nell’immediato, senza generare un incremento diretto dello stock di capitale pubblico o privato. Essa comprende, ai sensi dell’art. 25 della legge n. 196/2009, le spese per il funzionamento delle amministrazioni, per il personale, per l’acquisto di beni e servizi, per trasferimenti correnti e per il servizio del debito. A differenza della spesa in conto capitale, che si caratterizza per finalità di investimento e per la capacità di incidere positivamente sulla crescita potenziale, la spesa corrente tende a esaurire i propri effetti nel breve periodo, mantenendo un profilo prevalentemente redistributivo e di sostegno al consumo. Ciò non esclude, tuttavia, che una parte di essa ‒in particolare quella destinata a istruzione, sanità o formazione ‒ possa assumere un valore produttivo in senso economico ampio, in quanto contribuisce alla formazione del capitale umano e sociale, secondo un’interpretazione evolutiva del concetto di investimento pubblico (cfr. OCSE, Public Finance and Economic Growth, 2015; Banca d’Italia, Le determinanti della produttività della spesa pubblica, 2018).

[9] C. Bergonzini, La riforma della legge di contabilità pubblica (l. n. 163/2016): le principali novità e alcuni profili critici, in federalismi.it, 9/2017 (conferma della struttura missioni e programmi nel contesto pluriennale).

[10] Sul punto cfr. urly.it/31gdza

[11] https://www.rgs.mef.gov.it. Le politiche previdenziali, nel programma “003 Previdenza obbligatoria e complementare, assicurazioni sociali”, sono incluse anche attività di Coordinamento e applicazione della normativa in materia, inter alia di assicurazione sociale, malattie professionali, maternità e famiglia.

[12] Sul punto cfr. urly.it/31gd-1.

[13] Il Ministero del Lavoro e delle politiche sociali è il responsabile di questo programma che si chiama “Trasferimenti assistenziali a enti previdenziali, finanziamento nazionale spesa sociale, programmazione, monitoraggio e valutazione politiche sociali e di inclusione attiva”.

[14] Le politiche familiari assumono rilievo costituzionale in quanto si radicano nel riconoscimento della famiglia come società naturale (art. 29 Cost.), nel sostegno alla genitorialità (art. 31 Cost.) e nella formazione dei figli (art. 30 Cost.). Esse rientrano tra le materie di legislazione concorrente essendo ricomprese nella categoria della protezione sociale e della tutela della salute (art. 117, co. 3, Cost.). In tal senso, Corte cost. 12 gennaio 2011, n. 8, in Consulta Online (nota A.M. Benedetti, Quali spazi per un diritto regionale della famiglia?), ammette interventi delle Regioni in materia familiare limitati a profili amministrativi e di accesso ai servizi, purché privi di effetti sostanziali su status o rapporti giuridici, per i quali la competenza esclusiva è dello Stato.

[15]Com’è noto, ai sensi del d.lgs. 29 dicembre 2021, n. 230, l’assegno unico è erogato dall’INPS, sebbene l’onere finanziario sia a carico della fiscalità generale. Questa misura, ai sensi dell’art. 13, è finanziata dal maggiore gettito fiscale e dal fondo denominato “Fondo assegno universale e servizi alla famiglia” (art. 1, co. 339 della l. 27 dicembre 2019 n. 160). Inoltre, laddove contemplati, il programma 24.12 può includere anche altri interventi a favore della famiglia che possono assumere la forma di sgravi fiscali, come le detrazioni IRPEF potenziate per famiglie con figli (inclusi bonus per mamme lavoratrici e quoziente famigliare), che riducono il carico fiscale per premiare la natalità senza trasferimenti diretti.

^[16] Art. 19 del d.l. 4 luglio 2006 n. 223.

[17] Chi è responsabile dei trasferimenti è il Ministero responsabile del programma è il Ministero dell’Economia e delle Finanze. Il presente Piano nazionale per la famiglia, relativo agli anni 2025-2027, è stato adottato dall’Osservatorio il 9 dicembre 2024. La Conferenza Unificata ha sancito l’Intesa nella seduta del 27 marzo 2025. Esso costituisce il quadro conoscitivo, promozionale e orientativo degli interventi relativi all’attuazione dei diritti della famiglia, nonché per acquisire proposte e indicazioni utili per il medesimo Piano e per verificarne successivamente l’efficacia, attraverso la promozione e l’organizzazione con cadenza biennale di una Conferenza nazionale sulla famiglia.

[18] Il Piano per l’asilo nido, nella sua più recente configurazione, non grava direttamente sul bilancio dello Stato, poiché è finanziato nell’ambito del PNRR (Missione 4, Componente 1) attraverso risorse europee vincolate, con specifici obiettivi e milestone da conseguire. Le spese e la rendicontazione seguono pertanto le procedure e i meccanismi di controllo propri del PNRR e non le ordinarie voci di stanziamento del bilancio statale.

[19] Per un’analisi generale del problema, si può fare riferimento a A. Carli, Il calo della natalità minaccia la stabilità economica dell’Italia, Leo: aiuteremo le famiglie con tre figli, il Sole 24Ore 22 agosto 2025, urly.it/31gd-3. Sul punto, cfr. nota 1.

[20] In particolare, ai sensi dell’art. 1, comma 1250, lett. d) della l. n. 296/2006, il Fondo per le politiche della famiglia “è destinato a finanziare interventi in materia di politiche per la famiglia e misure di sostegno alla famiglia, alla natalità, alla maternità e alla paternità, al fine prioritario del contrasto della crisi demografica, nonché misure di sostegno alla componente anziana dei nuclei familiari”. Come si evince, il contrasto della crisi demografica, unitamente al sostegno della componente anziana dei nuclei familiari, diventa una priorità.

Ciò vale anche per l’assegno unico, che è stato introdotto con finalità prevalentemente demografiche. Infatti, ai sensi dell’art. 1 della legge delega 1° aprile 2021 n. 46, si stabilisce chiaramente che «al fine di favorire la natalità, di sostenere la genitorialità e di promuovere l’occupazione, in particolare femminile, il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro con delega per la famiglia, del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, uno o più decreti legislativi volti a riordinare, semplificare e potenziare, anche in via progressiva, le misure a sostegno dei figli a carico attraverso l’assegno unico e universale».

[21] L. Violini, Il problematico rapporto tra scienza e diritto: i fronti aperti, la questione del metodo, in L. Antonini (a cura di), La domanda inevasa. Dialogo tra economisti e giuristi sulle dottrine economiche che condizionano il sistema giuridico europeo, Bologna, 2016, p. 69. E. Mostacci, Schemi di classificazione e comparazione giuridica: un regno immenso e anonimo, in Dir. pubbl. comp. eur., n. 4, 2017, pp. 1149 ss.

[22] S. Mangiameli, Il Regionalismo italiano. Tra limiti della politica e prospettive di ripresa. Riflessioni dopo le crisi, Milano, p. 73.

[23] T. Amodio, Territories at risk of abandonment in Italy and hypothesis of repopulation, 2022, urly.it/31gd-7, punto. 28.

[24] C. Reynaud, S. Miccoli, Depopulation and the Aging Population: The Relationship in Italian Municipalities, 2018, urly.it/31gd-6.

[25] M. Bolzoni, G. Cotella, E. Vitale Brovarone, Repopulating peripheral rural areas? The approach of the Italian National Strategy for Inner Areas, Vol. 122, febbraio 2026, urly.it/31gd-5.

[26] A proposito della coesione sociale, è rilevante sottolineare anche la dimensione europea, poiché la crisi demografica rappresenta una sfida strutturale comune a molti Stati membri dell’Unione europea, con impatti diretti sulla coesione economica, sociale e territoriale. Ai sensi degli articoli 174-178 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE), l’UE promuove la coesione economica, sociale e territoriale al fine di ridurre le disparità tra i livelli di sviluppo delle varie regioni, con particolare attenzione alle zone rurali, alle regioni in transizione industriale e a quelle con gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici (come le aree a bassa densità abitativa o montane). Sebbene le politiche demografiche in senso stretto (natalità, assegni familiari, ecc.) restino di competenza nazionale, la Politica di Coesione dell’UE – classificata come competenza concorrente ma, de facto, prevalentemente di supporto, coordinamento e finanziamento – interviene in modo significativo attraverso i Fondi strutturali e di investimento (FESR, FSE+, Fondo di Coesione, ecc., vedasi urly.it/31gd-8), gestiti in partenariato multilivello con Stati, Regioni e enti locali. L’UE non armonizza legislativamente le politiche familiari nazionali, ma fornisce risorse, orientamenti strategici e condizionalità per mitigare gli effetti negativi dello spopolamento e dell’invecchiamento, favorendo investimenti in servizi, occupazione e attrattività territoriale. Tale intervento complementare rafforza la missione nazionale proposta, permettendo un allineamento con le priorità europee (come quelle delineate nelle comunicazioni della Commissione sull’impatto dei cambiamenti demografici) e un accesso potenziato ai fondi UE per contrastare le conseguenze demografiche sulla coesione sociale e territoriale.

[27] A proposito del Quadro Finanziario Pluriennale, esso è previsto direttamente dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), articolo 312. Tale documento è concretamente adottato mediante regolamento del Consiglio dell’UE, proposto dalla Commissione e approvato dal Parlamento europeo.

[28] Per capire meglio il rapporto tra disciplina nazionale ed europea, cfr. T.F. Giupponi, L’equilibrio di bilancio in Italia, tra Stato costituzionale e integrazione europea, in A. Morrone (a cura di), La Costituzione finanziaria. La decisione di bilancio dello Stato costituzionale, Torino, 2015.

[29] «Il rendiconto generale dello Stato espone, nel conto del bilancio, le risultanze della gestione delle entrate e delle spese secondo la stessa struttura del bilancio di previsione. Esso è costruito, ai fini della valutazione delle politiche pubbliche di settore, sulla base della classificazione incrociata per funzioni-obiettivo, di cui all’articolo 1, comma 9, e per unità previsionali di base, suddivise per capitoli, in modo da consentire la valutazione economica e finanziaria delle risultanze di entrata e di spesa in relazione agli obiettivi stabiliti, agli indicatori di efficacia e di efficienza ed agli scopi delle principali leggi di spesa».

[30] Per un approfondimento della necessità di una riclassificazione ai sensi della disciplina europea, cfr. I. Visco, La governance economica europea. Riforma e implicazioni, in www.bancaditalia.it del 2011; G. Pitruzzella, Chi governa la finanza pubblica in Europa?, in Quad. cost., 2012, p. 20.

[31] Il documento di economia e finanza ‒ DEF (art. articolo 10 della legge 31 dicembre 2009 n. 196) è il principale strumento di programmazione economico-finanziaria del governo italiano, presentato annualmente entro il 10 aprile. Definisce gli obiettivi triennali di politica economica, debito, PIL e riforme, venendo trasmesso al Parlamento e all’Unione europea. La nota al documento di economia e finanza ‒ NADEF (art. articolo 10-bis della legge 31 dicembre 2009 n. 196) consente di aggiornare le previsioni economiche e di finanza pubblica in relazione alla maggiore stabilità e affidabilità delle informazioni disponibili sull’andamento del quadro macroeconomico, relativamente al primo e secondo trimestre dell’anno, rispetto a quelle utilizzate per il Def. In attesa della riforma del quadro della normativa contabile, a partire dal 2025 i suddetti documento sono stati sostituiti dal DFP ‒ Documento di Finanza Pubblica e dal Documento programmatico di finanza pubblica – DPFP (sul punto cfr. urly.it/31gd-d). Per una ricostruzione generale della normativa cfr. anche urly.it/31gd-f.

[32] Per un approfondimento, si rinvia a G. Rivosecchi, L’indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei, Padova, 2007, p. 46 ss.

[33] Un fenomeno simile sta già accadendo con riguardo agli investimenti sulla difesa dei singoli paesi membri europei, cfr, inter alia, urly.it/31gd-g.

[34] Inoltre, tutte le spese nazionali per il cofinanziamento dei programmi finanziati dall’UE saranno escluse dal calcolo delle spese di un governo.

[35] La ripartizione delle competenze tra Unione europea e Stati membri in materia di famiglia e politiche demografiche presenta effettivamente una duplice dimensione che riflette la complessità dell’architettura istituzionale europea. Da un lato, il diritto di famiglia rimane tradizionalmente una competenza esclusiva degli Stati membri, non essendo espressamente attribuita all’Unione né dagli articoli 3 e 4 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE) né dalle altre disposizioni dei Trattati. Tuttavia, dall’altro lato, le questioni demografiche si intrecciano inevitabilmente con la coesione sociale ed economica, che costituisce invece una competenza concorrente ai sensi dell’art. 4 TFUE. In questo ambito, l’Unione può intervenire o con misure di sostegno o consentendo politiche di bilancio adeguate, coordinando e completando l’azione degli Stati membri.

L'articolo Il bilancio pubblico come fotografia della realtà: la sfida demografica e la necessità di una missione autonoma nel bilancio dello Stato in coerenza con la procedura del semestre europeo proviene da L-JUS.

Dalla riserva di umanità alla riserva di giurisdizione. L’intelligenza artificiale nella funzione giudiziaria
tra AI Act e legge n. 132/2025^*

Sommario: 1. L’ancoraggio normativo: il “muro” della riserva di giurisdizione umana – 2. L’architettura della vigilanza: ACN, AgID e l’autorizzazione ministeriale – 3. Dalla regola formale alla tenuta sostanziale: il rischio dell’automation bias – 4. La motivazione come argine ulteriore: l’art. 111 Cost. e l’opacità della black box – 5. Conclusioni: la riserva di giurisdizione come forma giuridica della carità del magistrato.

1. L’ancoraggio normativo: il “muro” della riserva di giurisdizione umana

Nel precedente contributo si era prospettata la necessità di una «riserva di umanità»^[1], intesa come limite invalicabile oltre il quale l’automazione deve arrestarsi. Quella che era allora un’istanza dottrinale ha oggi assunto il rango di diritto positivo. Il dibattito sull’ingresso dei sistemi di intelligenza artificiale negli uffici giudiziari ha conosciuto una svolta normativa di primo rilievo. La legge 23 settembre 2025, n. 132, entrata in vigore il 10 ottobre 2025 e recante “Disposizioni e deleghe al Governo in materia di intelligenza artificiale”, ha tradotto in precetto cogente quel primato della coscienza umana che la lezione livatiniana indicava come fondamento etico della giurisdizione. A completamento del disegno, il Consiglio dei Ministri, nella seduta del 10 giugno 2026, ne ha approvato in esame preliminare i primi schemi di decreto attuativo^[2], edificando l’architettura nazionale di vigilanza e sanzione affidata a due autorità designate, l’Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale e l’Agenzia per l’Italia Digitale.

In questo quadro, l’articolo 15 della legge n. 132/2025 funge da argine prescrittivo a tutela della funzione giurisdizionale^[3]. La norma dà attuazione interna al principio di sorveglianza umana (human-in-the-loop) già sancito dall’articolo 14 del Regolamento (UE) 2024/1689^[4], ma non si arresta alla raccomandazione di un presidio antropico, ma lo eleva a confine giuridico insuperabile. Il secondo comma confina l’impiego della macchina entro un alveo strettamente strumentale, quello dell’organizzazione dei servizi relativi alla giustizia, della semplificazione del lavoro giudiziario e delle attività amministrative accessorie. Il primo comma, con formulazione netta, riserva «sempre» al magistrato il nucleo incomprimibile del giudicare. Qui il presidio umano smette di essere garanzia procedurale e diventa scelta ontologica, perché la decisione non viene «validata» da un essere umano, ma da esso interamente concepita.

La disposizione sottrae al calcolo automatico tre nuclei del decidere, da intendersi non come compartimenti stagni, ma come momenti di un solo percorso di discernimento. Il primo è l’interpretazione del diritto. La scelta e l’esegesi delle norme applicabili al caso non possono essere rimesse a un sistema predittivo, giacché l’algoritmo manipola la sintassi delle disposizioni senza attingere alla semantica del giusto, e la sua proiezione statistica del passato non sa accogliere quell’evoluzione giurisprudenziale, quel revirement, che nasce soltanto dalla coscienza interpretante del giudice. Il secondo è la valutazione del fatto. La ricostruzione degli elementi probatori e il vaglio delle risultanze processuali restano appannaggio dell’intelligenza umana, perché la verità processuale, esito di un contraddittorio vivo e di una ponderazione condotta nell’hic et nunc, non coincide con la verità statistica che la macchina ricava dalla frequenza dei precedenti. Resta, infine, l’adozione del provvedimento, dove la riserva di legge si salda con quella di coscienza. Ogni decisione che incida sulla libertà e sui diritti fondamentali della persona deve restare riservata all’intelligenza e alla sensibilità del giudice, e a quella «sofferenza del decidere» che, nella lezione di Livatino, nessun apparato impassibile potrà mai assumere su di sé^[5].

Così perimetrato, l’articolo 15 non va letto come una chiusura luddistica verso l’innovazione. Esso riafferma un principio che l’articolo 111 della Costituzione già custodiva: la sentenza è atto di ragione comunicabile, non responso oracolare. Rimane però una domanda. L’argine eretto dal legislatore basta a se stesso, oppure la sua effettività dipende, ancora una volta, dalla capacità del magistrato di resistere alla seduzione di un output dall’apparente oggettività? È nella distanza tra la lettera della norma e la sua tenuta concreta che si gioca la reale portata della tutela.

2. L’architettura della vigilanza: ACN, AgID e l’autorizzazione ministeriale

Un argine vale quanto le sentinelle poste a custodirlo. Affermare la riserva di giurisdizione sul piano sostanziale non esaurisce dunque il problema: bisogna interrogare l’architettura istituzionale chiamata a vigilare perché quel confine non venga, nei fatti, eroso. Ed è su questo versante che il quadro nazionale rivela la sua fisionomia più controversa.

La legge n. 132/2025 affida la governance dell’intelligenza artificiale a un modello duale. L’articolo 20 designa come Autorità nazionali l’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID), competente per la notifica e per l’accreditamento degli organismi di valutazione della conformità, e l’Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale (ACN), cui spettano la vigilanza del mercato, con le relative attività ispettive e sanzionatorie, e il ruolo di punto di contatto unico con le istituzioni dell’Unione. Per i sistemi ad alto rischio impiegati nei servizi bancari, finanziari e assicurativi subentrano la Banca d’Italia, la CONSOB e l’IVASS; al Garante per la protezione dei dati personali restano invece le competenze che il Regolamento europeo riserva ai settori più sensibili, fra cui, non a caso, l’amministrazione della giustizia^[6]. La ratio dell’impianto sta nel separare la promozione, affidata ad AgID, dalla vigilanza e dalla sanzione, rimesse ad ACN, sottraendo così il controllo alle logiche di incentivo allo sviluppo. È proprio su questa ripartizione di poteri che intervengono i decreti attuativi del giugno 2026, chiamati a dotare le Autorità degli strumenti ispettivi e sanzionatori prefigurati dalla delega.

Sul versante dell’attività giudiziaria la legge costruisce un controllo a più livelli. Il secondo comma dell’articolo 15 rimette al Ministero della giustizia la disciplina degli impieghi dei sistemi di IA a fini organizzativi e di semplificazione del lavoro giudiziario; la sperimentazione e l’uso negli uffici restano poi subordinati a una previa autorizzazione ministeriale, da rilasciarsi sentite le Autorità nazionali competenti. Anche gli spazi di sperimentazione gestiti insieme da AgID e ACN, prevede l’articolo 20, sono istituiti «sentito il Ministero della giustizia» per i modelli applicabili alla giurisdizione^[7]. Ne nasce una catena di garanzie tecniche in cui si intrecciano competenze ministeriali e governative.

Eppure è proprio questa architettura a celare la criticità maggiore. Anzitutto, le due Autorità designate non sono organismi indipendenti, bensì agenzie governative. La dottrina vi ha letto una possibile frizione con l’articolo 70 del Regolamento (UE) 2024/1689, che pretende dalle autorità nazionali competenti l’esercizio dei poteri «in modo indipendente, imparziale e senza pregiudizi»^[8]. Vi è poi un profilo costituzionalmente più delicato. L’intero disegno di governance gravita attorno all’Esecutivo, ossia la Presidenza del Consiglio, il Ministero della giustizia e le agenzie da questo vigilate, mentre resta ai margini il Consiglio Superiore della Magistratura, garante dell’autonomia e dell’indipendenza dell’ordine giudiziario ex artt. 104 e 105 della Costituzione. Che a colmare il vuoto regolamentare sia intervenuto, in via di autoregolamentazione, lo stesso Consiglio Superiore della Magistratura con la delibera dell’8 ottobre 2025 non sminuisce il rilievo; semmai lo conferma. Un’autorizzazione che dall’abilitazione tecnica scivolasse verso un potere di gestione sulle dotazioni informatiche della giurisdizione finirebbe per offrire all’Esecutivo una leva indiretta sulla funzione giudicante^[9].

Il problema, dunque, va oltre la mera ripartizione delle competenze. Il “muro” dell’articolo 15 protegge la decisione, ma a posare i mattoni di cui è fatto sono mani governative, alle quali spetta selezionare, autorizzare e sorvegliare gli strumenti algoritmici destinati agli uffici giudiziari. Perciò la riserva di giurisdizione esige un assetto istituzionale che non concentri nell’Esecutivo il governo dell’IA giudiziaria, se non si vuole che una garanzia di indipendenza si rovesci in un suo sottile condizionamento. E quand’anche quell’equilibrio fosse raggiunto sul terreno delle competenze, resterebbe l’interrogativo più insidioso: la tenuta della riserva nel momento applicativo, quando il magistrato si trova solo davanti all’output della macchina.

3. Dalla regola formale alla tenuta sostanziale: il rischio dell’automation bias

La riserva dell’articolo 15 individua con nettezza il soggetto della decisione, ma non ne garantisce, da sola, la qualità. Il legislatore può stabilire chi debba giudicare; non può prescrivere come si giudichi. In questo scarto, tra la titolarità formale della funzione e l’effettivo esercizio del discernimento, si gioca la reale tenuta del presidio umano. Una norma che riservi sempre al magistrato l’adozione del provvedimento resta lettera morta se costui, in concreto, si limita a ratificare il responso della macchina. La riserva di giurisdizione, da garanzia sostanziale, si ridurrebbe allora a un involucro formale, rispettato nell’apparenza e tradito nella sostanza.

Il pericolo non è ipotetico. Esso affonda in una tendenza cognitiva ben documentata, che la letteratura chiama automation bias, vale a dire l’inclinazione a riporre fiducia eccessiva nell’output di un sistema automatizzato, fino a seguirlo anche contro il proprio giudizio, tanto più quando quell’esito si presenta con l’aura di oggettività del dato statistico^[10]. Vi si aggiunge la cosiddetta automation complacency, ossia il graduale allentarsi della vigilanza critica davanti a uno strumento ritenuto affidabile. Di fronte a un punteggio di rischio o a una previsione corredata da una mole imponente di dati, il giudice, gravato da carichi e tempi che proprio la tecnologia promette di alleviare, può scivolare in quella «pigrizia cognitiva» che riduce il controllo umano a una formalità. Vi concorre, inoltre, l’effetto di ancoraggio, in forza del quale, una volta esibita, la soluzione della macchina condiziona il ragionamento che segue, sicché anche una decisione formalmente libera prende le mosse da una base di partenza eteronoma.

Che non si tratti di timori astratti lo prova l’esperienza di altri ordinamenti. Nel noto caso State v. Loomis la Corte Suprema del Wisconsin ammise, in sede di commisurazione della pena, l’uso di un sistema proprietario di valutazione del rischio di recidiva, pur circondandolo di cautele e di avvertimenti sull’opacità del suo funzionamento e sui suoi possibili pregiudizi^[11]. È il paradosso di una giustizia che si affida a uno strumento di cui ammette, nel medesimo istante, di non poter sindacare la logica. Per arginare derive simili, la “Carta etica europea sull’utilizzo dell’intelligenza artificiale nei sistemi giudiziari”, adottata in seno al Consiglio d’Europa, ha collocato tra i propri capisaldi il principio del “controllo da parte dell’utilizzatore”, in forza del quale il giudice deve restare attore informato e padrone delle proprie scelte, mai vincolato dall’esito algoritmico^[12]. La riserva dell’articolo 15 ne è, in fondo, la traduzione cogente. Ma un principio non si attua per il solo fatto di essere proclamato.

Resta, infine, una posta in gioco che eccede l’efficienza e tocca il fondamento stesso della legittimazione del giudicare. Delegando il discernimento alla macchina, il magistrato non ne dismette solo la fatica, ma anche la responsabilità. E una responsabilità diffusa, spartita con un apparato impassibile, non è più quella personale assunzione del peso del giudizio che, nella lezione di Livatino, vale come sigillo di autenticità della giustizia. La «sofferenza del decidere» non è un residuo da rimuovere, ma il prezzo della responsabilità; l’algoritmo, che non soffre né dubita, non può portarlo al posto dell’uomo. Se dunque la legge, da sola, non garantisce la vigilanza del giudice, bisogna chiedersi quali presìdi possano renderla effettiva, obbligando chi decide a riappropriarsi del proprio ragionamento e a renderne conto. Il più antico e insostituibile di questi è l’obbligo di motivazione.

4. La motivazione come argine ulteriore: l’art. 111 Cost. e l’opacità della black box

Se la vigilanza del giudice non può essere imposta per decreto, essa può però essere pretesa attraverso lo strumento che da secoli presidia la razionalità del giudicare, vale a dire l’obbligo di motivazione. L’articolo 111, sesto comma, della Costituzione stabilisce che «tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati». Non è un adempimento formale, poiché impone al giudice di esternare l’itinerario logico che dalla premessa porta alla conclusione, rendendolo verificabile e censurabile^[13]. Qui la riserva dell’articolo 15 trova il proprio complemento operativo. Il magistrato che deve giustificare per iscritto la propria decisione non può limitarsi a recepire il responso della macchina; la deferenza, per essere legittima, andrebbe a sua volta motivata, e una deferenza acritica verso un esito di cui si ignora la logica è, per definizione, una motivazione mancante.

L’obbligo di motivazione non è un requisito meramente procedurale, ma il cardine su cui poggia la legittimazione della funzione giudiziaria. Garantisce la controllabilità della decisione, aprendola al sindacato dei gradi successivi; vincola la responsabilità del giudicante, che del proprio percorso argomentativo deve rispondere; e, soprattutto, dà attuazione al principio per cui la giustizia è amministrata «in nome del popolo» e il giudice è soggetto «soltanto alla legge» (art. 101 Cost.). Una decisione che si sottragga all’onere di rendere conto delle proprie ragioni smette di essere esercizio di una funzione e diventa esercizio di un potere. È precisamente il rischio che corre una giustizia la quale, affidandosi all’algoritmo, ne ereditasse l’imperscrutabilità.

L’obbligo di motivazione entra così in rotta di collisione con la natura di molti sistemi predittivi. La loro opacità li rende, secondo la nota immagine, vere e proprie black box, i cui processi inferenziali sfuggono persino a chi li ha progettati. Quando il fattore determinante di una decisione si annida in un percorso di calcolo non ricostruibile, al giudice si aprono due sole strade, entrambe insoddisfacenti. Può ratificare l’output senza saperne spiegare la logica, e allora la sua motivazione, incapace di dar conto del vero fondamento del decidere, scade in quella motivazione apparente che la giurisprudenza di legittimità equipara da tempo alla motivazione mancante, con la conseguente nullità del provvedimento^[14]. Oppure può costruire, a posteriori, una giustificazione di facciata che maschera dietro un’argomentazione di comodo la reale matrice algoritmica della decisione: ipotesi ancora più insidiosa, perché salva l’apparenza della legalità e ne tradisce la sostanza.

Ne segue che l’obbligo di motivazione opera, rispetto alla tecnologia, come un criterio selettivo rigoroso. Perché un sistema di intelligenza artificiale possa anche solo coadiuvare la giurisdizione senza comprometterne le garanzie, il suo apporto deve essere trasparente e spiegabile, nel senso che il giudice deve poterlo comprendere e, occorrendo, esporne le ragioni. Lo esigono sia il dovere di trasparenza scolpito nell’articolo 13 del Regolamento europeo, sia il principio affermato dalla Carta etica del Consiglio d’Europa^[15]. Dove quella spiegabilità manchi, il sistema non varca la soglia della catena motivazionale: la black box resta, per definizione, fuori dalla sentenza. Intesa così, la motivazione non è soltanto la prova logica del decidere; è il luogo in cui la coscienza del giudice si espone e si fa carico di ciò che ha deciso. E in questa assunzione, insieme intellettuale e morale, la riserva di giurisdizione mostra la propria radice ultima, che non è di tecnica processuale, ma di etica del giudicare.

5. Conclusioni: la riserva di giurisdizione come forma giuridica della carità del magistrato

Il cammino percorso permette di tirare le fila. La legge n. 132/2025 ha tradotto in diritto positivo quella riserva di umanità che il precedente contributo additava come postulato teorico: l’articolo 15 innalza un muro a tutela della funzione giudicante e riserva sempre al magistrato il nucleo del decidere. Ma quel muro, per reggere, esige ben più della propria formulazione. Richiede un’architettura istituzionale che non confonda la promozione con la vigilanza, né concentri nell’Esecutivo il governo della giustizia digitale. Presuppone una vigilanza del giudice che la norma può imporre ma non assicurare, esposta com’è alla seduzione dell’automatismo. E reclama, da ultimo, il presidio della motivazione, che della riserva è insieme banco di prova e filtro, capace di tenere la black box fuori dalla sentenza. Un sistema di garanzie concentriche, il cui centro non è tecnico, ma umano.

In quel centro la riserva di giurisdizione rivela la sua natura più profonda. Non è, alla fine, una regola di riparto di competenze tra l’uomo e la macchina, bensì la forma giuridica di un’esigenza etica, ossia che a giudicare dell’uomo sia soltanto un altro uomo, capace di quella prossimità alla persona che Rosario Livatino chiamò «carità del magistrato»^[16]. Giudicare, nella sua lezione, non significa applicare in modo meccanico una norma a un fatto, ma farsi carico del destino di chi attende giustizia, sapendo che dietro ogni fascicolo c’è una vita. Una prossimità fatta di ascolto e di responsabilità, che resta preclusa a un apparato, il quale calcola probabilità senza incontrare nessuno. L’algoritmo sa correlare dati; non sa avere cura di una persona.

C’è in questo un paradosso che la tecnica non potrà mai sciogliere. Il valore del giudizio umano sta proprio in ciò che la macchina promette di togliere, ossia la fatica e il dubbio, la sofferenza del decidere. Quella sofferenza non è un’inefficienza da correggere; è il segno di una coscienza che, nel decidere, si espone e si fa carico per intero del proprio atto. Un algoritmo che non dubita non decide, ma esegue. E una giustizia che affidasse all’esecuzione il proprio cuore avrebbe perduto, insieme alla sofferenza, la ragione stessa della propria autorevolezza. L’articolo 15 custodisce, in definitiva, non un privilegio di categoria, ma l’insostituibilità della coscienza nell’ora in cui si dispone della vita altrui.

Si chiude così il cerchio aperto dal legislatore. Ponendo un argine all’automazione decisionale, la legge n. 132/2025 non ha solo compiuto una scelta di politica del diritto: ha riconosciuto, forse senza piena consapevolezza, una verità che precede ogni norma. La giustizia è, prima di tutto, un atto di umanità reso a un altro essere umano. Il diritto positivo può innalzare il muro; ma il suo ultimo, vero custode resta il magistrato che accetta di portare il peso del giudicare, là dove nessuna macchina può sostituirlo e nessuna legge può obbligarlo. In questa libera e sofferta assunzione di responsabilità, testimoniata fino al sacrificio da chi, come Livatino, fece del giudicare un servizio alla persona e alla verità, la riserva di giurisdizione trova non la propria sanzione, ma il proprio fondamento.

^* Contributo sottoposto a valutazione.

[1] La categoria della «riserva di umanità» ha trovato organica elaborazione dottrinale in G. Gallone, Riserva di umanità e funzioni amministrative. Indagine sui limiti dell’automazione decisionale tra procedimento e processo, Padova, 2023; con specifico riguardo alla funzione giurisdizionale, Id., Riserva di umanità, intelligenza artificiale e funzione giurisdizionale alla luce dell’ IA Act. Considerazioni (e qualche proposta) attorno al processo amministrativo che verrà, in Judicium, 2024. Nella dottrina successiva all’entrata in vigore della legge n. 132/2025, v. D. Ragone, Principio antropocentrico, riserva di umanità e decisione algoritmica, in Revista de Estudos Constitucionais, Hermenêutica e Teoria do Direito (RECHTD), 18(1), 2026, 41 ss., nonché G. Canzio, Indagini e giudizio fra regolamento (UE) 2024/1689 (AI Act) e legge n. 132 del 2025, in Giustizia insieme, 13 gennaio 2026.

[2] Consiglio dei Ministri n. 177, seduta del 10 giugno 2026: approvazione, in esame preliminare, di due schemi di decreto legislativo attuativi delle deleghe contenute nella l. n. 132/2025. Il primo concerne i poteri delle Autorità nazionali, la vigilanza, la sperimentazione e la formazione; il secondo l’impiego dei sistemi di intelligenza artificiale nelle attività di polizia, oltre ad alcune disposizioni in materia di responsabilità civile e penale. Gli schemi restano soggetti al successivo vaglio delle Commissioni parlamentari, della Conferenza delle Regioni e delle Autorità competenti.

[3] L. 23 settembre 2025, n. 132, “Disposizioni e deleghe al Governo in materia di intelligenza artificiale” (G.U. n. 223 del 25 settembre 2025), in vigore dal 10 ottobre 2025. L’art. 15, comma 1, riserva «sempre … al magistrato ogni decisione sull’interpretazione e sull’applicazione della legge, sulla valutazione dei fatti e delle prove e sull’adozione dei provvedimenti»; il comma 2 circoscrive l’impiego dei sistemi di IA agli aspetti organizzativi della giustizia e del lavoro giudiziario, demandandone la disciplina al Ministero della giustizia. La collocazione della materia all’art. 15 supera la più restrittiva formulazione dell’art. 14, comma 1, del testo previgente del disegno di legge, a tenore del quale «i sistemi di intelligenza artificiale sono utilizzati esclusivamente per l’organizzazione e la semplificazione del lavoro giudiziario, nonché per la ricerca giurisprudenziale e dottrinale».

[4]Regolamento (UE) 2024/1689 (AI Act), art. 14, in materia di sorveglianza umana sui sistemi ad alto rischio. Sulla classificazione dei sistemi di IA destinati all’amministrazione della giustizia tra quelli ad «alto rischio» (Allegato III, punto 8) e sui limiti dell’approccio risk-based, sia consentito rinviare al precedente contributo di chi scrive, L’eclissi del discernimento: riflessioni sull’antropocentrismo giuridico dinanzi all’automazione decisionale.

[5] Sul nesso inscindibile tra la «sofferenza del decidere» e la responsabilità morale del giudicare nel magistero di R.A. Livatino, si rinvia alle considerazioni svolte nel precedente contributo, ivi compresi i riferimenti alle conferenze di Canicattì del 7 aprile 1984 e del 30 aprile 1986.

[6] L. n. 132/2025, art. 20. Il comma 2 designa l’AgID quale autorità di notifica e l’ACN quale autorità di vigilanza del mercato e punto di contatto unico con le istituzioni dell’Unione, ai sensi dell’art. 70 del Regolamento (UE) 2024/1689; il comma 1 fa salvo il ruolo di autorità di vigilanza del mercato della Banca d’Italia, della CONSOB e dell’IVASS per il comparto finanziario (art. 74, par. 6, del medesimo Regolamento). Al Garante per la protezione dei dati personali permangono le competenze di cui all’art. 74 per i sistemi ad alto rischio impiegati in settori sensibili, ivi compresa l’amministrazione della giustizia. Il comma 3 istituisce, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, un Comitato di coordinamento composto dai direttori generali delle due Agenzie e dal capo del Dipartimento per la trasformazione digitale.

[7] L. n. 132/2025, art. 15, comma 2, che rimette al Ministero della giustizia la disciplina degli impieghi organizzativi dei sistemi di IA; la sperimentazione e l’utilizzo negli uffici giudiziari sono inoltre subordinati a previa autorizzazione del medesimo Ministero, sentite le Autorità nazionali competenti. Coerentemente, l’art. 20 dispone che gli spazi di sperimentazione gestiti da AgID e ACN siano istituiti «sentito il Ministero della giustizia» per i modelli e i sistemi applicabili all’attività giudiziaria.

[8] Regolamento (UE) 2024/1689, art. 70, par. 1, a tenore del quale le autorità nazionali competenti «esercitano i loro poteri in modo indipendente, imparziale e senza pregiudizi». In dottrina si è osservato come la designazione, quali Autorità nazionali, di due agenzie governative, e dunque non indipendenti dall’Esecutivo, sollevi profili di tensione con tale prescrizione. In questo senso, già prima dell’approvazione della legge, Garante per la protezione dei dati personali, Segnalazione al Parlamento e al Governo sull’Autorità per l’i.a., 25 marzo 2024, e Parere su uno schema di disegno di legge recante disposizioni e deleghe in materia di intelligenza artificiale, 2 agosto 2024, che rivendicano l’attribuzione delle funzioni di cui all’art. 70 ad autorità dotate di stringenti requisiti di indipendenza. Per i dubbi sollevati dall’assetto di governance delineato dall’art. 20, v. E. Guarnaccia, F. Traina, Algoritmi e diritti: il nuovo disegno di legge italiano sull’intelligenza artificiale, in Lavoro Diritti Europa, 2025.

[9] Sul mancato coinvolgimento del Consiglio Superiore della Magistratura nel disegno di governance della digitalizzazione della giurisdizione, e sui connessi profili di compatibilità con gli articoli 104 e 105 della Costituzione, v. F. Iannone, Prime riflessioni sull’IA: la legge 135/2025 letta in cornice eurounitaria e sovranazionale [recte: legge n. 132/2025], in Giustizia insieme, 7 novembre 2025, nonché, con riferimento al disegno di legge, C. Castelli, Le disposizioni sulla giustizia del ddl sull’intelligenza artificiale approvato dal Senato: un’ottica conservativa, ivi, 30 aprile 2025. Il Consiglio Superiore della Magistratura è intervenuto in via di autoregolamentazione con la delibera dell’8 ottobre 2025.

[10] Con automation bias si designa la tendenza a fare eccessivo affidamento sui suggerimenti di un sistema automatizzato, fenomeno studiato sin dagli anni Novanta nella psicologia dell’errore e nei contesti ad alta affidabilità, dall’aviazione alla medicina. Sul punto, e sui connessi rischi di “pigrizia cognitiva” nell’attività giurisdizionale, sia consentito rinviare alle considerazioni già svolte nel precedente contributo.

[11] Supreme Court of Wisconsin, State v. Loomis, 881 N.W.2d 749 (Wis. 2016); la richiesta di certi orari fu respinta dalla Corte Suprema degli Stati Uniti nel 2017. La Corte ammise l’impiego del software COMPAS nella commisurazione della pena, subordinandolo ad avvertimenti circa i limiti, l’opacità e la possibile distorsione dello strumento.

[12] Commissione europea per l’efficienza della giustizia del Consiglio d’Europa (CEPEJ), Carta etica europea sull’utilizzo dell’intelligenza artificiale nei sistemi giudiziari e nel loro ambiente, adottata il 3-4 dicembre 2018. Tra i cinque princìpi enunciati figura quello del «controllo da parte dell’utilizzatore», volto a preservare l’autonomia del giudice rispetto all’esito del sistema.

[13] Art. 111, sesto comma, Cost. L’obbligo di motivazione si salda con l’art. 101 Cost., a mente del quale «la giustizia è amministrata in nome del popolo» e «i giudici sono soggetti soltanto alla legge»: la motivazione è lo strumento attraverso cui tale soggezione si rende verificabile.

[14] Secondo costante giurisprudenza di legittimità, la motivazione meramente apparente, quella che, pur graficamente esistente, non consente di ricostruire l’iter logico-giuridico seguito dal giudice, equivale a motivazione mancante e determina la nullità del provvedimento. V., in particolare, Cass., Sez. Un., 7 aprile 2014, n. 8053, che riconduce al «minimo costituzionale» del sindacato sulla motivazione la mancanza assoluta di motivi, la motivazione apparente, il contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili e la motivazione perplessa e obiettivamente incomprensibile, nonché Cass., Sez. Un., 3 novembre 2016, n. 22232, secondo cui la motivazione solo apparente, benché graficamente esistente, rende la sentenza nulla per error in procedendo.

[15] Regolamento (UE) 2024/1689, art. 13, in tema di trasparenza e di fornitura di informazioni ai deployer, che impone ai sistemi ad alto rischio un funzionamento sufficientemente trasparente da consentire l’interpretazione dell’output; in senso conforme, il principio di trasparenza enunciato dalla Carta etica del Consiglio d’Europa. Sull’incompatibilità strutturale tra l’opacità della black box e l’obbligo costituzionale di motivazione, sia consentito rinviare alle considerazioni svolte nel precedente contributo.

[16] Sull’idea della carità del magistrato e sulla dimensione del giudicare come servizio alla persona nel pensiero di R.A. Livatino (beatificato il 9 maggio 2021, primo magistrato elevato agli onori degli altari), si vedano le conferenze citate supra, nota 4, nonché le considerazioni svolte nel precedente contributo.

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La giustizia amministrativa e il senso del limite^*

«Mio caro Paul,

nessuno può considerarsi un giurista veramente competente se non è un uomo di cultura. Se fossi in Te, dimenticherei qualsiasi preparazione tecnica per quanto concerne il diritto. Il miglior modo per studiare il diritto è quello di giungere a tale studio come una persona già ben istruita. Solo così si può acquisire la capacità di usare la lingua inglese, scritta e orale, e avere un metodo di pensiero chiaro, che solo un’educazione genuinamente liberale può conferire. Per un giurista non è meno importante coltivare le facoltà immaginative leggendo poesia, ammirando grandi quadri, nell’originale o in riproduzioni facilmente accessibili, ascoltando grande musica. Rifornisci la Tua mente di tante buone letture, e amplia e approfondisci i Tuoi sentimenti sperimentando indirettamente e il più possibile i magnifici misteri dell’universo, e dimenticati della tua futura carriera.

Con i miei migliori auguri, cordialmente Felix Frankfurter»^[1].

Sommario: 1. La giustizia significa senso del limite ‒ 2. L’argine culturale: il diritto amministrativo non legittima il potere a danno dei diritti, ma garantisce i diritti dall’abuso del potere ‒ 3. L’argine giuridico: il rispetto della riserva amministrativa, della sfera politica e della discrezionalità legislativa ‒ 4. L’argine umano: l’umiltà è il prezzo che il giudice deve pagare all’enorme potere che ha.

1. La giustizia significa senso del limite

Il problema del limite è il principale problema della giustizia[2]. Il potere, si sa, è una malattia, una condizione innaturale e patologica. Il potere tende per definizione, in qualsiasi settore, a espandersi, a tracimare, negare il limite, a disconoscere l’altro da sé, a invadere il campo riservato agli altri poteri, a rifiutare il controllo e il contrappeso, a trasformarsi in entità assoluta e intollerante.

La cura di questa alterazione della naturale condizione umana-insita nella possibilità unilaterale di decidere del destino degli altri esseri umani, stabilendo ciò che è vero e ciò che è giusto- è il senso del limite. In assenza di questo argine, la giustizia diventa onnipotenza, arbitrio, abuso, sopraffazione, violenza. E ciò vale tanto più se il giudice si muove in una in una foresta legislativa caratterizzata, come osservato da Pierluigi Battista, dalla «giuridicizzazione» radicale dei rapporti umani (sentimenti, vita, morte, scienza, arte, politica, scuola, economia), e, quindi, dal rischio del creazionismo e del «totalitarismo giudiziario»^[3].

Il potere eccessivo dei giudici e l’assenza di confini chiari al loro operare significano, per definizione, soggettivismo, incertezza, rischio di abuso, arbitrio potenziale, alea, opinabilità. Non è auspicabile che le vicende umane, anche quelle più intime e potestative, siano delegate, senza parametri orientativi adeguati ed empiricamente verificabili, al giudizio soggettivo e fallibile di un altro uomo, qual è, prima di ogni altra cosa, un giudice.

La giustizia illimitata è, allora, negazione della giustizia e, soprattutto, cancellazione di quell’«umano tutto intero», tema conduttore del festival, che rappresenta l’essenza di quel viaggio dell’uomo nell’uomo che è il significato ultimo del mestiere, nobile e terribile, del giudicare. Se è vero, infatti, che la differenza tra l’uomo e gli altri animali è nel bisogno di distinguere ciò che è giusto da ciò che è ingiusto^[4], si deve convenire che una giustizia senza argini è la lacerazione dell’umanità della giustizia.

Riflettiamo allora sulla parola “argine”. Parola che assume uno spessore particolare con riferimento alla giustizia amministrativa. La funzione della giustizia amministrativa, nel tessuto costituzionale, è la tutela dei diritti e delle libertà dei cittadini rispetto all’uso distorto del potere pubblico. In questo quadro, il processo amministrativo rappresenta luogo elettivo di composizione del conflitto sociale: non negazione del potere pubblico, ma possibilità che quel potere sia ricondotto a giustizia, cioè a qualcosa che è altro e più alto rispetto alla mera forza dello Stato.

Qui si apre il rischio del superamento del limite: il rischio che il giudice, da garante delle regole del potere, finisca per diventare egli stesso una nuova forma, atipica e innominata di potere. Un potere acefalo, oscuro, misterioso, e come tale potenzialmente eversivo e autoritario.  Si impone, allora,  la necessità democratica di evitare che, smarrito il significato della sua funzione, o, se vogliamo, della sua missione, il giudice della pubblica amministrazione  esorbiti  dal  controllo del  corretto esercizio del public power e, in spregio al principio di separazione dei poteri e al territorio della riserva degli altri  public bodies,  eserciti un autonomo potere amministrativo e, quindi, in assenza di legittimazione costituzionale e funzionale, produca un’ulteriore  afflizione dai danni dei diritti e degli interessi degli individui.

La stretta connessione fra diritto e potere (politico, economico, religioso) ha fatto sì che la giustizia sia stata esercitata per millenni nell’interesse dei più forti. Da questo punto di vista, non è azzardato sostenere che la storia dell’uomo sia una storia di abusi e di ingiustizie. La storia, tuttavia, è anche un processo graduale, non solo la successione di grandi eventi. Così, con l’avvento tra l’Ottocento e il Novecento delle Costituzioni liberali e delle forme di governo democratico, la giustizia è stata riconosciuta come indipendente dal potere politico.

Per questo è importante che, in uno Stato di diritto, la giustizia amministrativa funga non da fattore di legittimazione del potere, ma da strumento di garanzia della libertà dall’uso arbitrario della clava dell’autorità.

Riflettiamo allora sugli argini- culturali, giuridici e umani- necessari perché, come ricorda la domanda del giovane collega Massimiliano Zaniolo, la risposta di giustizia resti armoniosa: capace di limitare il potere senza sostituirsi ad esso, di risolvere il conflitto senza crearne uno nuovo.

2. L’argine culturale: il diritto ammnistrativo non legittima il potere a danno dei diritti, ma garantisce i diritti dall’abuso del potere

Un primo argine, quello culturale, impone la consapevolezza della rinnovata dimensione ontologica e funzionale del diritto amministrativo e, quindi, del suo interprete giudiziario.

Il nuovo diritto amministrativo ‒ nel nuovo volto costituzionale ed europeo, plasmato dal multivelevel constitututionalism e dal dialogo tra le Corti Supreme all’insegna del maximum stantard ‒ non è più fattore di organizzazione e legittimazione del potere ad agire ai danni dei cittadini e delle loro libertà, ma, esattamente al contrario, forma democratica di tutela dei diritti degli individui rispetto all’uso improprio della mannaia della puissance publique.

Emerge così, netto ‒ anche, se non soprattutto, nel diritto amministrativo ‒ il primato della persona rispetto allo Stato, dell’uomo rispetto all’autorità, della natura umana rispetto all’artificio giuridico. Caposaldo nella moderna public law è, allora, il principio personalista, radice della nostra democrazia, sancito plasticamente dall’art. 2 della Costituzione, secondo cui la persona umana tutta intera, con i suoi diritti inviolabili e la sua dignità, è al centro dell’ordinamento: lo Stato non è un’entità suprema, ma esiste in funzione della persona, in una prospettiva autenticamente e intimamente solidaristica.

La conformazione personalistica del diritto amministrativo fa allora sì che il rapporto amministrativo non sia più forgiato a latere principis, ma a latere civis, avendo come scopo non la tutela di un impersonale e impalpabile interesse pubblico, ma la protezione degli interessi individuali e collettivi dei cittadini. La felicità sociale, si potrebbe aggiungere in prospettiva evangelica.

Detto meglio, l’interesse pubblico non è separato da quello privato, ma coincide con questo, in una dimensione virtuosa di sintesi e armonizzazione. Le norme di diritto pubblico sono, a questa stregua, autentiche norme di relazione che regolano il potere, tutelando la sfera di libertà del privato con la fissazione di modi di esercizio della macchina autoritativa che, in omaggio al canone di legalità forte e sostanziale, devono farsi carico degli intessi su cui essa va ad incidere.

Una svolta storica è stata impressa dalla  sentenza n. 88/2025, dedicata ai limiti temporali al potere di autotutela, con cui la Corte delle Leggi  ha fissato il nuovo paradigma culturale del potere amministrativo, con il passaggio dalla logica della preminenza a quella  del servizio, e con la corrispondente affermazione secondo cui l’interesse privato non si colloca in una posizione di astratta inferiorità rispetto a un interesse  pubblico in re ipsa gerarchicamente dominante, ma viene a confrontarsi con esso ‒  nella logica della ponderazione gianniniana^[5] di interessi, propria della discrezionalità  amministrativa come scelta volitiva ed  effettivamente politica ‒  in una posizione di astratta parità e di eguale valore.

Il nucleo dell’azione amministrativa non è più il potere unilaterale, ma la relazione bilaterale o multipolare, nella prospettiva di un nuovo rapporto amministrativo democraticamente e socialmente orientato, in seno al quale interessi (e soggetti) privati e pubblici hanno (diversa forza, ma) identica dignità.

In definitiva, non esistono interessi pubblici tiranni non solo nei rapporti con altri interessi pubblici, ma neanche in relazione con gli interessi privati, visto che, come dimostrato dal nucleo di adeguatezza (o proporzionalità in senso stretto) del principio di proporzionalità, il moderno rapporto amministrativo a latere civis non conosce la prevalenza aprioristica dell’interesse pubblico, e quindi, del soggetto pubblico sulla sfera privata.

Se l’essenza del nuovo diritto amministrativo risiede nel bilanciamento concreto, senza gerarchie assolute, tra interessi pubblici e privati, si deve convenire che funzione naturale del giudice amministrativo sia la verifica della tollerabilità del sacrificio inferto dalla mannaia della potestà alla sfera di libertà, alla luce dell’ad hoc balacing calibrato sulle circostanze concrete che scandiscono il passaggio dalla law in books alla law in action. Il giudice amministrativo assurge, a questa stregua, a naturale controllore del rispetto del principio del minimo mezzo, di romagnosiana memoria, sintetizzato in modo sublime dalla nota metafora coniata da Fritz Fleiner nelle sue Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts (1911), secondo cui «è manifestamente eccessivo che la polizia spari passeri con i cannoni».

Ecco allora l’argine culturale che deve conformare l’opera del giudice amministrativo in uno Stato di diritto costituzionale, europeo ed autenticamente democratico e personalistico: la consapevolezza che suo preciso dovere è verificare che la PA non abbia sparato a un passero con un cannone, non imbracciare un secondo e più potente cannone per sparare un altro colpo capace di ferire a morte la libertà del cittadino.

3. L’argine giuridico: il rispetto della riserva amministrativa, della sfera politica e della discrezionalità legislativa

Il secondo argine al rischio di esorbitanza del giudice amministrativo rispetto al perimetro dei suoi compititi costituzionali è quello tecnico-giuridico.

L’invasione della sfera riservata ad altro potere dello Stato (amministrativo, legislativo e politico) si traduce, infatti, in eccesso di potere giurisdizionale sindacabile innanzi alla Corte di cassazione ai sensi dell’articolo 111, comma 8 della Costituzione, o deducibile innanzi alla Consulta ove risulti configurabile un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.

Alla luce del principio di separazione dei poteri, in definitiva, il giudice amministrativo, come chiarito dall’articolo 100, comma 1 della Costituzione, è giudice dell’amministrazione, non giudice-amministrazione. Di qui la necessità di evitare l’incisione della sfera decisoria riservata all’autorità amministrativa, con una metodica surrogatoria in contrasto con il quadro costituzionale delle competenze. Salvi i casi di giurisdizione di merito, cristallizzati tassativamente dall’articolo 134 del codice del processo amministrativo, il giudice deve, pertanto, evitare un sindacato sostitutivo che si traduca nell’assunzione o nell’imposizione di scelte discrezionali riservate alla mano amministrativa.

Emerge, allora, un sottile, ma necessario distinguo tra sindacato pieno e sindacato sostitutivo sule decisioni amministrative.

Il primo è necessario, il secondo inammissibile.

Che vuol dire sindacato pieno?

Sindacato pieno, nella prospettiva chiovendiana, significa che il nuovo interesse legittimo, come pretesa a un bene della vita, richiede una tutela non solo formale, parentetica ed estrinseca, ma reale, piena e sostanziale, caratterizzata da azioni plurali e atipiche, dall’annullamento elastico, dalla protezione cautelare ed esecutiva integrale, dal principio di parità delle parti e dal modello di giurisdizione soggettiva informata al principio dispositivo. Soprattutto, sindacato pieno significa che il giudizio amministrativo sull’atto evolve in giudizio sul rapporto, teso a scrutinare non la correttezza estrinseca dell’azione amministrativa, ma la fondatezza intrinseca della posizione vantata dal privato, all’esito di un processo che non mira a stabilire se la p.a. ha torto (è illegittimo il provvedimento?), ma se il privato ha ragione (è fondata la pretesa?). Sindacato pieno significa, quindi, che, in un sistema di civil law (imperniato sul motto: before rights, after remedies), il processo amministrativo, in base al principio di effettività della tutela (artt. 1 del codice del processo amministrativo; 24, 103 e 113 Cost.; 6, 13, 41 e 46 CEDU; 47 Nizza), deve adeguarsi alle caratteristiche della posizione soggettiva e del rapporto in cui essa si incastona, attribuendo alla stessa la tutela più coerente con la dimensione sostantiva della situazione. Sindacato pieno allora, ma non sostitutivo: controllo sul potere amministrativo, ma non esercizio del potere amministrativo.

L’interesse legittimo deve godere della stessa intensità della tutela garantita al diritto soggettivo, ma conosce modalità inevitabilmente diverse proprio perché è una posizione in costante dialogo con un infungibile potere amministrativo di cura concreta dell’interesse pubblico. Quindi, tutela piena e incisiva, ma non sostituzione nelle scelte amministrative discrezionali. La protezione dell’interesse legittimo, come situazione a soddisfazione non garantita in caso di concetti giuridici non determinati, implica, infatti, in ragione del confronto con le scelte di opportunità dei decisori pubblici e degli attori politici, limiti strutturali che impediscono l’adozione di sentenze caratterizzate dallo schietto esercizio di un potere amministrativo. Ove il potere presenti profili non consumati di discrezionalità, il giudice amministrativo, ai sensi degli articoli 31, comma 3, e 34, comma 1 lettera c) del codice del processo amministrativo, può solo annullare il provvedimento amministrativo illegittimo, stabilendo in via conformativa le regole a cui l’autorità amministrativa dovrà attenersi nel riesercizio de potere, senza condannare la PA, in kind, all’adozione di un provvedimento specifico.

4. L’argine umano: l’umiltà è il prezzo che il giudice deve pagare all’enorme potere che ha

Sartre ha scritto che «il giudice è un uomo travestito da Dio». Egli svolge un compito divino che ha a che fare con obiettivi irraggiungibili quali la verità, la giustizia e il futuro, ma lo fa con la debolezza, l’imperfezione, gli interessi, le ambizioni e la vanità di ogni uomo. C’è uno scarto impressionante tra il fine e i mezzi, tra l’ambizione assoluta e le forze esigue. Ecco, il giudice è uno strano personaggio che, come ricorda Dante Troisi, nel meraviglioso e amarissimo “Diario di un giudice”, cerca di essere all’altezza di un compito che lo sovrasta e lo atterrisce.

L’atto del giudicare, nella giustizia amministrativa come in ogni ambito di iurisdictio, ha in sé una componente sovrumana o, se vogliamo, disumana. Ce lo ricorda, con la sua potenza, Albert Camus: «Non si può negare che, almeno per il momento occorrono dei giudici, no? Tuttavia, non riesco a capire come un uomo si possa proporre da sé per esercitare questo compito strabiliante»^[6]. Il processo è un luogo misterioso^[7] e paradossale,^[8] mentre la sentenza che pone fine al giudizio è un atto violento, caratterizzato da un’inaudita asimmetria tra il giudice che emana il verdetto e l’imputato che ne ascolta le parole per conoscere il suo destino.

Eppure, in ogni società l’amministrazione della giustizia è una pratica inevitabile. È una necessità sociale, oltre che un bisogno connaturato all’uomo. Regola e convivenza sono due facce della stessa medaglia.^[9] I limiti antropologici della razza umana non ne cancellano l’oggettiva centralità per ognuno di noi, dalla nascita alla morte.

Ecco allora l’argine umano allo strapotere del giudice.

Come ricorda papa Leone XIV nella sua Magnifica humanitas, per essere degno del suo potere, il giudice deve essere consapevole della sua imperfetta, ma preziosa umanità: un uomo travestito da Dio, non Dio fatto uomo.  Non può, quindi, pretendere di esercitare una giustizia divina, cioè onnipotente, assoluta, creativa, illimitata, misteriosa e insindacabile. Deve, al contrario, trovare nella sua umanità, e nel rispetto dell’umanità di colui che è sottoposto al suo giudizio, il significato, le risorse e, soprattutto, il senso del limite.

È la lezione di Piero Calamandrei: «Giudici, ricordate che l’umiltà è il prezzo che dovete pagare all’enorme potere che avete»^[10]. È l’antitesi del giudice-sentinella descritto da Dante Troisi: «Sono la sentinella e l’aula di udienza è la torretta da cui prendo la mira per colpire chi mi capita a tiro. Proverò così il piacere nel falciare le vite delle persone senza trascurare di lasciare indenne qualcuno per goderne la meraviglia»^[11].

Predicare la virtù del potere umile può sembrare un ossimoro, un’utopia, se non un romanticismo da anima bella. Ma l’umiltà è un dovere morale. L’atto del potente deve rispettare le vite su cui incide. Un potere non lenito dall’umiltà, non addolcito dalla mitezza, non propenso al perdono, diventa, infatti, sopraffazione, arbitrio, prepotenza, negazione di quell’umanità che ne costituisce, insieme, il fondamento e il limite.

Ecco allora il vero e umanissimo senso del limite che deriva dall’umilità del giudice. Il limite è l’umanità nel giudicare, cioè consapevolezza che la giustizia è un viaggio dell’uomo nell’uomo, che ogni sentenza è un documento antropologico, che dietro ogni delitto c’è una vicenda umana molto più interessante del delitto stesso (Oscar Wilde) e che, per concludere con Francesco Carnelutti, «il diritto non è l’insieme delle regole che disciplinano la vita umana, ma la vita umana riassunta dalle regole».

* Contributo accettato dal Direttore. La relazione riprende e sviluppa l’intervento tenuto nel corso del terzo “Festival dell’umano tutto intero”, promosso dal network “Ditelo sui tetti” presso il Pio Sodalizio dei Piceni, in Roma, 16/17 giugno 2026.

^[1] F. Frankfurter, The Business of the Supreme Court: A Study in the Federal Judicial System, Macmillan Company, New York, 1927.

[2] Sul tema, cfr. D. Troisi, Diario di un giudice, Sellerio, Palermo, 2012, p. 77: «Si dovrebbe imporre ai giudici di osservare nell’aula di udienza quanto accade mentre gli altri giudici sono in camera di consiglio. Almeno una volta al mese, mescolarsi alla folla dietro la transenna, guardare gli imputati, i testimoni, gli avvocati; soprattutto guardare gli imputati quando suona il campanello che annuncia il ritorno del collegio per la lettura del dispositivo della sentenza. Non dimenticheranno gli occhi sul crocefisso o sul difensore che pare possa ancora aiutarli, la mano sulla spalla della madre o della sposa, l’espressione di fiducia, di rimorso, la silenziosa promessa di ravvedimento».

[3] P. Battista, Se il totalitarismo è giudiziario, in Corriere della Sera, 15 gennaio 2017.

[4] L. Zoja, Giustizia e bellezza, Bollati Boringhieri, Torino, 2007.

[5] Il riferimento è alla monumentale opera di M.S. Giannini, Il potere discrezionale della pubblica amministrazione. Concetto e problemi, Giuffré, Milano, 1939.

^[6] A. Camus, La caduta, trad. it. di S. Morando, Bompiani, Milano, 1958, p. 16.

^[7] Vedi S. Satta, Il mistero del processo, cit.

^[8] Di «paradosso del giudicare» parla A. Garapon, Del giudicare. Saggio sul rituale giudiziario, ed. it. a cura di D. Bifulco, Raffaello Cortina, Milano, 2007 e I custodi dei diritti. Giudici e democrazia, trad. it. di A. Cremagnani, Feltrinelli, Milano, 1997.

[9] G. Colombo, Sulle regole, Feltrinelli, Milano, 2016, p. 19.

^[10] P. Calamandrei, Elogio dei giudici scritto da un avvocato, Ponte alle Grazie, Firenze,1989, p. 267.

^[11] D. Troisi, Diario di un giudice, cit., p. 25.

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La genesi della legge 28 luglio 2026, n. 137 che delega il Governo per la riforma dell’ordinamento forense
e le prospettive di sua attuazione^*

Sommario: 1. Le professioni liberali di fronte a un tornante d’epoca, fra modello imprenditoriale e lavoro subordinato – 2. La persistente validità del modello libero-professionale – 3. La necessità di ammodernamento delle libere professioni – 3.1. La tutela della dignità economica dei professionisti – 3.2. L’aggiornamento degli ordinamenti professionali e la genesi istituzionale del d.d.l. di riforma forense – 4. Le prospettive di attuazione della delega – 5. Alcuni temi sull’attuazione della delega di riforma della professione forense – 5.1. Le attività riservate – 5.2. Le incompatibilità – 5.3. La monocommittenza – 6. Alcuni temi di diritto tributario – 7. Conclusioni.

1. Le professioni liberali di fronte a un tornante d’epoca, fra modello imprenditoriale e lavoro subordinato

La fase storica che stiamo attraversando presenta i tratti di un vero e proprio tornante d’epoca per le professioni liberali, ivi inclusa quella dell’avvocato.

Vi sono almeno tre elementi che caratterizzano questo tornante d’epoca: l’influsso delle tecnologie; l’integrazione fra le professioni; il superamento della dimensione statale.

Questi fattori, combinati fra di loro, manifestano la potenzialità di provocare uno slittamento sempre più marcato della professione liberale verso la dimensione imprenditoriale.

Negli ultimi quindici anni, questa tendenza allo slittamento si è fatta sempre più marcata e insistente, prevalentemente per effetto dell’incidenza del diritto sovranazionale, specialmente europeo. Da tributarista, non posso non segnalare alcuni dati emblematici.

La strada è stata aperta nell’anno 2000 dall’OCSE, che ha abolito l’articolo 14 del modello di convenzione contro le doppie imposizioni che si riferiva specificamente alle professioni liberali. Da quel momento, secondo l’OCSE, esse sono ricomprese nella norma generale sul reddito d’impresa: business profit, articolo 7 del modello. Molti Stati, tra cui l’Italia, hanno continuato a inserire anche nelle convenzioni stipulate dopo il 2000 un articolo specifico destinato alle professioni, ma la tendenza sovranazionale è emblematica. Non va sottovalutata la potenzialità del soft law.

Guardando al diritto europeo, come non ricordare gli obblighi imposti ad alcune categorie professionali dalla legislazione antiriciclaggio, che dal 2005 (direttiva n. 2005/60/CE, attuata in Italia dal d.lgs. n. 231/2007) si sono progressivamente intensificate fino a culminare nella draconiana riforma del 2016 (direttiva n. 2015/849/UE, attuata in Italia dal d.lgs. n. 90/2017). Ciò che colpisce è come la normativa abbia una impostazione unitaria, per il grande gruppo bancario e per l’avvocato di provincia. Ancora una volta, un segno di slittamento della professione liberale verso il modello dell’impresa. Soltanto la ragionevolezza del Consiglio Nazionale e degli Ordini circondariali, quali organismo di autoregolamentazione e sue articolazioni territoriali ai sensi dell’art. 11 del d.lgs. n. 231/2007, ha consentito un impatto sostenibile di questi obblighi sulla vita professionale.

A questo si aggiunga un consolidamento della penetrazione in Italia dei grandi gruppi internazionali dei servizi professionali. Tale penetrazione si è intensificata dopo la Direttiva Servizi n. 2006/123/CE e ancor più dopo il Trattato di Lisbona (firmato nel 2007 ed entrato in vigore nel 2009), che ha assegnato all’Unione gli strumenti per rafforzare – potremmo dire radicalizzare – i suoi interventi a presidio della logica economicista e concorrenzialista del Trattato di Maastricht.

È indubbio che questi grandi operatori internazionali dei servizi professionali dispongono di un’organizzazione assai più simile a quella dell’impresa rispetto a quella professionale classica.

Al modello dell’impresa si collega, come in un pendant, il modello del lavoro subordinato. Poiché per i professionisti non equity i margini di autonomia e indipendenza risultano in questi contesti estremamente ridotti, se non di diritto, quanto meno di fatto.

Il filo ideale, sul quale si colloca la professione liberale, viene dunque tirato sempre più dal lato dell’impresa e dal lato del lavoro subordinato.

2. La persistente validità del modello libero-professionale

In questo quadro, si comprende come il tornante d’epoca denoti un quadro estremamente critico per le professioni liberali, classicamente intese. Nel medio-lungo periodo, può essere a rischio la sopravvivenza del modello stesso della professione liberale. La tensione, che si raccoglie su quel filo su cui essa si colloca, per effetto della trazione esercitata dal modello dell’impresa e dal modello del lavoro subordinato, rischia di spezzare il filo stesso.

Bisogna chiedersi con franchezza se il modello della libera professione continui a meritare di mantenere e coltivare una sua specificità, che lo diversifica dall’impresa e dal lavoro subordinato.

Da parte mia, la risposta che ritengo corretta è quella positiva: sì, la merita.

Per molteplici ragioni, che naturalmente si diversificano nel merito da professione a professione, ma che trovano un fattore comune nella capacità, che per natura hanno le professioni liberali, di corrispondere a un bisogno di umanizzazione delle relazioni fra persone. La prevalenza della dimensione umana e intellettiva rispetto alla dimensione organizzativa è qualcosa di cui il nostro mondo ha ancora bisogno e, forse, ne avrà bisogno sempre più negli anni futuri. Il professionista, sapiente della propria scienza e al contempo sapiente di umanità, risponde a un bisogno diverso rispetto al servizio dell’impresa e risponde a un bisogno diverso rispetto al software di intelligenza artificiale. Risponde a un bisogno che non verrà mai meno perché intrinseco alla natura stessa della persona umana.

Questo naturalmente non toglie la dimensione antropologica e umanistica dell’impresa e del lavoro subordinato: ma nella professione essa si sviluppa e si trasmette agli altri con modalità e contenuti diversi.

3. La necessità di ammodernamento delle libere professioni

Muovendo da questa convinzione, si rende necessario adoperarsi per porre le professioni liberali in condizione di affrontare nel medio-lungo termine i fattori di questa fase storica, deflagrati negli ultimi quindici anni e incombenti a ritmo serrato e inesorabile.

Una prospettiva pragmatica, naturalmente, non può ragionevolmente porsi l’obiettivo di frenare direttamente l’incedere inesorabile di tali fattori: difficile impedire la penetrazione di tecnologie che nel giro di pochissimo tempo hanno già colonizzato la vita di tutti noi; difficile impedire la liberalizzazione del mercato e la logica concorrenziale, se si è parte dell’Unione europea che ha in queste dimensioni la propria ragion d’essere costitutiva.

Occorre, allora, intervenire sulle professioni, per prendersene cura e consentir loro di adattarsi al nuovo scenario.

Negli ultimi anni, ciò è stato fatto dandosi carico di una serie di esigenze, che si possono ricondurre a due gruppi.

3.1. La tutela della dignità economica dei professionisti

In primo luogo, l’esigenza di garantire dignità economica alle professioni. I grandi operatori del mercato dei servizi professionali manifestano, al contempo, la capacità di attrarre le pratiche più remunerative e di sfruttare economie di scala per le pratiche meno complesse, così mettendo a rischio, se non la permanenza sul mercato, quanto meno le remuneratività degli altri operatori. Non vi è poi bisogno di ricordare come gli applicativi basati sull’intelligenza artificiale manifestino le potenzialità per automatizzare una serie di funzioni e contenuti fino a oggi tipici dell’attività professionale umana.

A fronte di queste esigenze, è stato fatto fronte anzitutto introducendo una norma di legge sull’equo compenso professionale. Nel 2006, in un clima di euforia europeistica, mentre a Bruxelles fervevano i lavori preparatori di quella che sarebbe divenuta la “Direttiva servizi”, il governo Prodi pensò di favorire le liberalizzazioni abrogando i limiti minimi alle tariffe per le prestazioni professionali (art. 2, c. 1, lett. a, decreto Bersani n. 223/2006). Emblematiche le motivazioni espresse dal decreto: ciò fu fatto «in conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi».

Questo ha avuto un forte impatto sulle professioni, rompendo un equilibrio socialmente consolidato fra domanda e offerta e causando talora fenomeni di vero e proprio impoverimento dei professionisti, indotti in sempre più casi ad abbandonare la professione alla ricerca di un salario.

È stato quindi necessario approvare una legge che introducesse nell’ordinamento il principio dell’equo compenso per le professioni (legge n. 49/2023 che ha, fra l’altro, abrogato il predetto art. 2, c. 1, lett. a del decreto Bersani).

È questo un passaggio storico molto importante per conservare un decoro anche economico alle professioni.

Sotto altro profilo, è stata approvata una legge sull’intelligenza artificiale (l. n. 132/2025) che ne governa l’utilizzo, con conseguente salvaguardia del ruolo umano anche per le attività maggiormente seriali. Per le professioni intellettuali, in generale, l’art. 13 stabilisce che l’utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale «è finalizzato al solo esercizio delle attività strumentali e di supporto all’attività professionale e con prevalenza del lavoro intellettuale oggetto della prestazione d’opera», con obbligo di informativa al cliente in caso di utilizzo.

Con specifico riguardo al comparto della giustizia, che interessa gli avvocati, l’art. 15 riafferma la riserva al magistrato di «ogni decisione sull’interpretazione e sull’applicazione della legge, sulla valutazione dei fatti e delle prove e sull’adozione dei provvedimenti», ciò che conseguentemente mantiene ferma la necessità del ministero dell’avvocato in tutti i procedimenti giurisdizionali, poiché nessuno di essi sarà integralmente automatizzato.

3.2. L’aggiornamento degli ordinamenti professionali e la genesi istituzionale del d.d.l. di riforma forense

In secondo luogo, è stata affrontata l’esigenza di provvedere a un aggiornamento degli statuti delle professioni, in modo tale che esse possano essere poste in condizione di affrontare in modo adeguato le sfide della post-modernità.

Questa esigenza è stata manifestata anzitutto da alcune categorie professionali: gli avvocati, la cui ultima legge professionale era stata emanata nel 2012 (n. 247/2012); i dottori commercialisti, la cui ultima legge professionale era stata emanata nel 2005 (n. 139/2005).

Per quanto attiene gli avvocati, in particolare, il CNF, in qualità di organo che possiede – come afferma testualmente l’art. 35 dell’attuale legge professionale n. 247/2012 – «in via esclusiva la rappresentanza istituzionale dell’avvocatura a livello nazionale e promuove i rapporti con le istituzioni e le pubbliche amministrazioni competenti», ha predisposto una dettagliata proposta di riforma dell’ordinamento professionale, che ha costituito la base dei lavori di riforma della professione forense.

La proposta di riforma risulta il frutto di una condivisione maturata all’interno dell’Avvocatura italiana, scaturita dall’approvazione della mozione d’ordine al XXXV Congresso Nazionale di Lecce del 2022, dalla discussione nella sessione ulteriore svoltasi a Roma nel dicembre 2023, e oggetto di elaborazione da parte di cinque tavoli tecnici costituiti dopo tali Congressi, con il coinvolgimento di tutti i COA distrettuali, dell’Organismo Congressuale Forense, delle associazioni forensi maggiormente rappresentative, e delle unioni regionali forensi.

L’esigenza di provvedere a un aggiornamento degli statuti delle professioni costituisce, tuttavia, un tema che, per le ragioni dette, riguarda tutte le professioni, non soltanto quelle che si sono date carico di promuovere l’avvio del processo riformatore.

Per questo motivo, al Consiglio dei Ministri del 4 settembre 2025 sono stati varati un d.d.l. di proposta di riforma della professione forense e un d.d.l. quadro per la riforma della disciplina degli ordinamenti professionali delle altre professioni, mentre al Consiglio dei Ministri successivo, dell’11 settembre 2025, è stato varato un d.d.l. di proposta di riforma della professione di dottore commercialista.

Ciò ha consentito di dar vita a un disegno di riforma complessivamente organico e coerente.

Questo è il clima di genesi del d.d.l. di riforma della professione forense in sede istituzionale, per riprendere il titolo della relazione.

4. Le prospettive di attuazione della delega

Venendo alle prospettive della sua realizzazione, si può osservare quanto segue.

Per esigenze di equa distribuzione dei lavori parlamentari, i d.d.l. di riforma delle professioni sono stati presentati di fronte a diversi rami del Parlamento.

In particolare, il d.d.l. di riforma dell’ordinamento forense è stato presentato alla Camera dei Deputati il 26 settembre scorso (A.C. 2629). In tempi assai rapidi, il Parlamento ha esaminato il disegno di legge, fino all’approvazione della legge 28 luglio 2026, n. 137 recante “Delega al Governo per la riforma dell’ordinamento forense”.

Quanto agli altri d.d.l. in materia di riforma delle professioni, di cui si è sopra dato conto, al momento in cui si scrive essi risultano ancora in corso d’esame da parte del Parlamento.

Adesso che la delega per la riforma dell’ordinamento forense è stata approvata, occorre provvedere alla relativa attuazione. I tempi dovranno essere necessariamente rapidi, perché così prevede il testo della delega: l’art. 1 dà infatti al Governo un termine di sei mesi per provvedere.

Per l’attuazione della delega, sarà centrale il ruolo del Ministero della Giustizia, che dovrà essere il proponente degli schemi di decreti legislativi d’attuazione, che saranno poi approvati dal Consiglio dei Ministri in prima lettura, trasmessi alle Camere per il successivo parere e poi nuovamente approvati dal Consiglio dei Ministri in via definitiva previa valutazione ed eventuale recepimento delle osservazioni rese dalle Camere in sede di esame dello schema approvato in prima lettura.

È ragionevole ritenere che, come avvenuto nella fase di predisposizione della delega, anche in fase di attuazione avranno indubbiamente luogo interlocuzioni con l’avvocatura.

In proposito, occorre ricordare che è il CNF l’organo cui compete «in via esclusiva» la «rappresentanza istituzionale dell’avvocatura a livello nazionale e promuove i rapporti con le istituzioni e le pubbliche amministrazioni competenti» (art. 35 della l. n. 247/2012). Ferme naturalmente le competenze di Cassa forense (es. in materia di vigilanza art. 3 l. n. 509/1994).

Rientra poi ovviamente naturalmente nell’attività del CNF il confronto con gli ordini circondariali (art. 35, lett. f, h), l’interlocuzione con le Associazioni forensi (l’art. 1, comma 3 della l. n. 247/2012 la richiede per l’attuazione della legge professionale, ma si può intendere che ciò valga anche per la sua abolizione e riforma) e la valorizzazione dei momenti di democrazia associativa di livello nazionale dell’ordine forense, convocando almeno ogni tre anni il Congresso (art. 39) e mantenendo i rapporti con l’Organismo Congressuale Forense, che attua i deliberati congressuali promovendo il dialogo con le varie componenti dell’avvocatura e «promuove[ndo] il concerto con … il CNF, nel rispetto delle prerogative delle funzioni di rappresentanza istituzionale a livello nazionale di [quest’ultimo, di] cui all’art. 35 della legge professionale» (art. 6, c. 3, dello statuto congressuale).

5. Alcuni temi sull’attuazione della delega di riforma della professione forense

Nel merito, se si vuole operare cenno ad alcuni temi particolarmente sensibili della riforma, è possibile a titolo personale osservare quanto segue.

5.1. Le attività riservate

Se l’assetto raggiunto con la l. 247/2012 poteva dirsi adeguato a contemperare in modo equilibrato i vari interessi che vengono in rilievo, è del tutto ragionevole la scelta della legge delega n. 137/2026 (art. 2, c.1, lett. a, n. 3) di riprendere testualmente la formulazione dell’art. 2, comma 6 dell’attuale legge professionale, compreso il concetto di “connessione” con l’attività giurisdizionale che rende riservata agli avvocati l’attività professionale di consulenza legale e assistenza legale stragiudiziale svolta in modo continuativo, sistematico e organizzato.

Il concetto di “connessione”, infatti, garantisce la necessaria flessibilità valutativa, ma anche la necessaria precisione logica, per delimitare in modo congruo ciò che è riservato agli avvocati e ciò che può essere svolto, ad esempio, da un giurista d’impresa.

Correlativamente, è del tutto ragionevole che il Parlamento abbia inserito, rispetto al testo originario del d.d.l., la clausola attualmente contenuta nel periodo secondo e nei successivi del comma 6 dell’art. 2 dell’attuale legge professionale, secondo cui è «comunque consentita l’instaurazione di rapporti di lavoro subordinato ovvero la stipulazione di contratti di prestazione di opera continuativa e coordinata, aventi ad oggetto la consulenza e l’assistenza legale stragiudiziale, nell’esclusivo interesse del datore di lavoro o del soggetto in favore del quale l’opera viene prestata».

Ciò conferma come non sia interesse del foro modificare i rapporti consolidatisi nel tempo con altre professioni o con altri impieghi giuridici.

Ha suscitato discussioni la previsione, in delega (art. 2, c.1, lett. a, n. 4), della nullità «di ogni pattuizione avente a oggetto il pagamento di corrispettivi, in qualunque forma, in favore di soggetti non iscritti all’albo degli avvocati quale compenso per attività» riservata agli avvocati.

Questo, tuttavia, era un risultato cui si giungeva pianamente già in precedenza, per effetto dell’art. 1418 cod. civ. Le norme di riserva di un’attività a una data categoria professionale sono, per natura, norme imperative, tanto che sono addirittura assistite dal presidio penale: per cui la nullità di un contratto del genere è da sempre ovvia per contrarietà a norma imperative e nulla modifica, in questo, l’esplicitazione della nullità come testuale.

5.2. Le incompatibilità

Più serio è il problema delle incompatibilità, in merito al quale mi limito ad alcune osservazioni preliminari di sistema.

Se si condivide quanto si è sopra affermato circa le permanenti ragioni di specificità delle professioni liberali rispetto ai servizi d’impresa e al lavoro subordinato, si comprende come il tema delle incompatibilità sia il nodo decisivo per la professione. In particolare, se la dimensione costitutiva che differenzia il professionista dall’imprenditore è quella indipendenza e libertà intellettuale, di cui si è parlato, è chiaro che essa deve essere preservata da possibili influenze che potrebbero porre le condizioni per incrinarla. Il baluardo delle incompatibilità è un presidio indispensabile, dunque, per coltivare la specificità delle professioni rispetto all’impresa. Più intuitiva la differenza rispetto al lavoro dipendente.

Se così è, si comprende come il diritto sovranazionale, che come si è detto tende a svalutare la specificità della professione liberale, dissolvendola nell’impresa, tenda correlativamente a svalutare l’importanza del tema delle incompatibilità o, ancor più precisamente, a non comprendere le esigenze strutturale che sono a esso sottese. Se il professionista è un fornitore di servizi al pari di un imprenditore, perché deve trovare limitazioni all’oggetto della propria attività? Questa conclusione potrebbe paradossalmente apparire “coerente” con la logica massimalista e, per certi aspetti, grossolana del diritto europeo.

Il tema, come noto, si è posto innanzitutto per i dottori commercialisti, in relazione ai quali la Commissione ha avviato una procedura d’infrazione contro l’Italia. Per gli avvocati, il tema non è deflagrato, ma occorre fin da subito prepararsi a motivare opportunamente le ragioni di specificità consolidata nei secoli e nota a tutti gli ordinamenti giuridici che inducono a ritenere indispensabile il mantenimento di presidii di incompatibilità nell’ambito della professione forense.

In questa prospettiva, la legge n. 137/2026 allenta, per alcuni profili, le maglie delle incompatibilità: ad esempio, gli avvocati potranno assumere le cariche di amministratore unico, consigliere delegato o presidente degli organi di amministrazione di società di capitali anche con attribuzione di potere individuali (art. 2, c. 1, lett. p, n. 2.4 della l. n. 137/2026), mentre in precedenza soltanto in assenza di tali poteri individuali di gestione (art. 18, c. 1, lett. c della l. n. 247/2012).

Tuttavia, non è tanto questo il punto.

Occorre, piuttosto, riprendere funditus lo studio dell’argomento, per prepararsi ad argomentare compiutamente nei confronti dell’Unione europea perché allentare eccessivamente le maglie dell’incompatibilità possa mettere a repentaglio quei requisiti di indipendenza, autonomia e libertà intellettuale che devono strutturalmente connotare la professione dell’avvocato.

Anche l’approfondimento di uno studio comparatistico potrebbe essere utile, in questo senso.

5.3. La monocommittenza

Un’altra novità di rilievo, prevista dalla l. n. 137/2026, è quella della monocommittenza (art. 2, c. 1, lett. l della l. n. 137/2026).

Nel filo ideale in cui si collocano le libere professioni, fra impresa e lavoro dipendente, il tema delle incompatibilità – come si è visto – serve a porre un argine alla trazione esercitata dal polo del servizio legale come servizio imprenditoriale. La disciplina della monocommittenza opera dal versante opposto, quello dei rapporti con il lavoro dipendente. Essa muove da un dato di fatto che è ineliminabile: il fenomeno esiste, specialmente nei grandi studi, e appare difficile da vietare, perché nessuno può impedire a un avvocato di lavorare unicamente come consulente di un altro collega. Se il fenomeno esiste e non può ragionevolmente essere vietato, esso allora deve essere regolato, affinché vengano rispettati i valori fondamentali di dignità della professione. Per questo è importante che la legge delega abbia previsto di regolamentare questo peculiare ambito della professione, in modo tale da salvaguardare, nello svolgimento del rapporto, l’autonomia, la libertà e l’indipendenza intellettuale e di giudizio dell’avvocato nonché il diritto a un compenso congruo e proporzionato alla quantità e alla qualità della prestazione d’opera professionale eseguita. L’avvocatura potrà anche in questo essere antesignana e apripista rispetto ad altre professioni: ha indubbiamente la “statura” e il “corredo genetico” per assumere tale ruolo.

6. Alcuni temi di diritto tributario

Rimanendo al versante lato sensu economico, alcune riflessioni conclusive possono essere dedicate al versante del diritto tributario.

Anche in questa materia, naturalmente, si vive la tensione della collocazione della professione intellettuale a metà del filo fra lavoro autonomo e impresa.

Si attribuisce, tuttavia, ad alcuni fini rilevanza dirimente all’aspetto delle modalità con cui la professione è svolta, se cioè in forma singola o associata, in forma autonoma od organizzata.

Il riferimento non è tanto, in questa sede, al criterio discretivo fra reddito di lavoro autonomo (art. 53 del TUIR) e reddito d’impresa (art. 54 del TUIR): esso è un criterio che sconta indubbiamente margini di incertezza, poiché si fonda sulla prevalenza della dimensione intellettuale su quella organizzativa, ma almeno allo stato queste incertezze non si registrano per la professione di avvocato.

Mi riferisco, piuttosto, al fatto che alla forma associativa o meno dell’esercizio della professione si attribuisce talora un rilievo dirimente, non soltanto per le modalità di determinazione del reddito, come ovvio, ma anche per l’insorgenza o meno del presupposto applicativo di taluni tributi.

Penso all’IRAP, che è stata abolita per il professionista singolo, anche se svolge la propria attività in maniera autonomamente organizzata (art. 1, c. 8, l. n. 234/2021), mentre viene mantenuta per le associazioni professionali (circ. n. 4/E/2022, par. 3), sempre salva la possibilità di considerarla inapplicabile se in concreto l’associazione è priva di autonomia organizzativa (segreteria, dipendenti, ecc.), con ovviamente tutti i rischi interpretativi che una valutazione del genere implica, con conseguenti rischi di sanzioni e contenziosi.

Come noto, sul punto la Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Firenze, sez. I, ha recentemente sollevato una questione di legittimità costituzionale relativamente alle associazioni professionali fra notai (ord. n. 363/I/2025 del 17.11.2025). La questione è argomentata sulle specifiche caratteristiche che contraddistinguerebbero queste ultime tipologie di associazioni rispetto alle altre, ma è indubbio che un’eventuale pronuncia di accoglimento riverbererebbe importanti effetti anche sulle altre associazioni professionali.

Penso anche al regime di imposizione forfetaria, che cessa nel momento d’ingresso nell’associazione professionale (art. 1, c. 57, lett. d, l. n. 190/2014).

Da un punto di vista concettuale, è certamente possibile ripensare questo assetto, che oggettivamente è discriminatorio per l’esercizio della professione nella classica forma associativa e che non trova fondamento neppure in insuperabili esigenze di coerenza degli istituti tributari.

Il punto, qua, è eminentemente finanziario.

Sarebbe importante dimostrare, ad esempio, che il minor gettito di IRPEF e IVA, che si genererebbe in caso di estensione del regime forfetario anche ai soci di associazioni professionali, ferme restando ovviamente le soglie massime, sarebbe almeno in parte compensato dalla cessazione di forme di arbitraggio, che il sistema potrebbe favorire, nella distribuzione della titolarità delle pratiche all’interno degli studi legali.

Anche la stima di questi effetti di carattere finanziario, volendo, è un tema che si presta a essere studiato, non necessariamente in vista dell’attuazione della delega di riforma dell’ordinamento professionale, ma in generale, e magari in vista del completamento dell’attuazione della delega di riforma fiscale.

7. Conclusioni

Molte e diversificate sono, dunque, le sfide che convergono attorno alle professioni in generale, ivi inclusa la professione forense.

L’attuazione della delega fiscale sarà certamente l’occasione per affrontare almeno alcune di esse, per porre la professione nelle condizioni di esprimersi al meglio, e se possibile di prosperare, negli anni futuri.

^*Contributo sottoposto a valutazione. Si tratta del testo della relazione svolta dall’Autore al convegno “Ruoli e gestione degli Ordini nei cambiamenti della professione forense”, organizzato dalla Fondazione Avvocatura Toscana e dall’Unione Distrettuale dei Consigli degli Ordini Forensi della Toscana, svoltosi in Arezzo il 6 e 7 febbraio 2026. Il testo è stato aggiornato per tener conto dei sopravvenuti sviluppi parlamentari.

L'articolo La genesi della legge 28 luglio 2026, n. 137 che delega il Governo per la riforma dell’ordinamento forense e le prospettive di sua attuazione proviene da L-JUS.

La quinta magistratura: punti di approdo e questioni aperte in materia di giustizia tributaria^*

Sommario: 1. Il decreto legislativo di attuazione della delega fiscale in materia di giustizia tributaria ‒ 2. La scelta del costituente ‒ 3. Le vicende successive della giustizia tributaria ‒ 4. Il contenuto dello schema di decreto delegato ‒ 5. Questioni ancora aperte ‒ 5.1. La dipendenza della giustizia tributaria dal MEF ‒ 5.2. I profili problematici del sistema disciplinare ‒ 5.3. La formazione e la valutazione di professionalità dei magistrati tributari ‒ 6. Conclusione.

1. Il decreto legislativo di attuazione della delega fiscale in materia di giustizia tributaria

Il processo di trasformazione della giustizia tributaria da una magistratura onoraria a una magistratura professionale compie un ulteriore passo^[1] con l’approvazione da parte del Consiglio dei ministri, nella seduta 22 maggio 2026, dello schema di decreto delegato sulla “quinta magistratura”^[2] sulla base della delega contenuta all’art. 19, comma 1, lett. m-bis) l. 9 agosto 2023, n.111^[3].

Lo schema di decreto legislativo interviene su significativi aspetti dello status e dell’organizzazione dei magistrati tributari, presentando innegabili profili positivi, a cominciare dalla tipizzazione degli illeciti disciplinari, realizzata sulla base di quanto già avvenuto per la magistratura ordinaria.

Restano, tuttavia, delle importanti questioni aperte e tematiche non affrontate, anche perché il tenore della delega parlamentare non lo consentiva. In questo modo, permangono alcuni degli aspetti problematici che caratterizzavano la giustizia tributaria e che oggi destano ancora maggiore perplessità alla luce della avvenuta professionalizzazione della stessa.

1. La scelta del costituente

Per comprendere l’attuale assetto della giustizia tributaria occorre risalire alle scelte operate dall’Assemblea costituente e trasfuse nella Costituzione.

La Assemblea costituente ha respinto l’idea, proposta tra gli altri da Piero Calamandrei di una giurisdizione unica^[4], optando per una scelta che, al di là delle declamazioni di principio, si è rivelata, sotto questo punto di vista, estremamente conservativa.

La Costituzione, infatti, esprime la solenne ed assoluta affermazione, contenuta all’art. 102, comma 1, per cui «La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario», alla quale fa da corollario l’altrettanto inequivoca previsione, contenuta al secondo comma per cui «Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. Possono soltanto istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura».

La Costituzione, tuttavia, al successivo articolo 103, ha introdotto, una prima deroga alle norme precedenti, costituzionalizzando le tre principali giurisdizioni speciali esistenti all’epoca, quella amministrativa^[5] quella contabile^[6] e quella militare^[7].

Una altra deroga è stata poi introdotta all’art. VI delle disposizioni transitorie e finali, legittimando la possibilità di conservare tutte le giurisdizioni speciali esistenti diverse da quelle contemplate all’art. 103 Cost., rimettendo tale scelta alle valutazioni del legislatore ordinario al quale è stato attribuito un generico obbligo di riordino entro un termine ordinatorio di cinque anni, peraltro non rispettato^[8]. Relativamente a queste giurisdizioni, pertanto, è rimessa alla discrezionalità del legislatore ordinario la scelta sulla conservazione o sulla soppressione^[9].

La giurisdizione tributaria si colloca all’interno di questo ultimo gruppo.

1. Le vicende successive della giustizia tributaria

La circostanza che la Costituzione, a differenza di altre magistrature, non ne preservasse esistenza e competenze, ha aperto, in più occasioni, il dibattito sia sulla natura che sulla opportunità della conversazione di una giurisdizione tributaria autonoma.

In un primo momento, oggetto di controversia è stata la natura del giudice tributario, costituito in allora dalle Commissioni tributarie^[10].

Si tratta di una vicenda che merita menzione dal momento che la Corte costituzionale ha mutato orientamento ben tre volte affermando dapprima^[11], negando successivamente^[12] per riaffermare infine^[13] la natura giurisdizionale delle Commissioni tributarie.

Nello stesso periodo il legislatore avviò la riforma della giustizia tributaria includendo nella legge delega per la riforma tributaria, l. 9 ottobre 1971 n. 825, anche la riforma della giurisdizione tributaria. Alla delega fece seguito il d.p.r. 26 ottobre 1972 n. 636 che configurava una magistratura onoraria con un sistema di reclutamento incentrato sulla designazione dei componenti da parte dei consigli degli enti locali (comuni e province) nonché da parte dell’amministrazione finanziaria e di organi professionali, e la scelta, a seconda dei casi del presidente del tribunale (per le commissioni di primo grado) e del presidente della corte di appello (per le commissioni di secondo grado), con diverse limitazioni in ragione delle differenti provenienze delle designazioni. Il procedimento si concludeva con la nomina da parte del Ministero delle finanze^[14].

Con il d.lgs. 31 dicembre 1992 n. 545, emesso in forza della delega di cui all’art. 3 l. 30 dicembre 1991 n. 413, l’assetto della giustizia tributaria, è stato avvicinato a quello della magistratura ordinaria e delle altre magistrature speciali^[15].

Il decreto delegato, infatti, ha istituito il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria organo di autogoverno modellato sulla falsariga del consiglio superiore della magistratura quanto alle competenze^[16], ma profondamente diverso per struttura e poteri, mentre la composizione originaria era circoscritta ai componenti delle commissioni tributarie. Solo qualche anno dopo la composizione del Consiglio di presidenza è stata aperta e ai componenti “laici” eletti dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica assimilando in questo modo la composizione dell’organo di autogoverno a quello delle altre magistrature^[17].

La magistratura tributaria ha mantenuto il carattere onorario ma il reclutamento del personale di magistratura avveniva, nell’ambito di una platea di soggetti individuati dalla norma ritenuti ex lege qualificati per lo svolgimento della funzione giurisdizionale, sulla base di criteri oggettivi, e la nomina avveniva per mezzo di un decreto del Presidente della repubblica previa deliberazione del Consiglio di presidenza.

La legge delega aveva posto l’accento sulla qualificazione professionale dei giudici: obiettivo da conseguire attraverso il previo esercizio di attività professionali per un determinato periodo minimo^[18].

Nel 2001 il legislatore ha riconosciuto alla giustizia tributaria il ruolo di giudice esclusivo in materia tributaria. In particolare, l’area della giurisdizione tributaria è stata estesa fino a ricomprendervi tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie^[19].

La rinnovata fiducia del legislatore nella giustizia tributaria manifestatasi nell’attribuzione del ruolo di giudice esclusivo di tutti i tributi ha, tuttavia, riproposto in modo impellente il problema della qualificazione professionale. Il legislatore, in un primo tempo, ha inteso risolvere il problema della qualificazione professionale dei giudici tributari, pur conservando il carattere onorario della magistratura tributaria, limitando l’accesso ai soli magistrati professionali delle altre magistrature ordinaria e speciali^[20].

Il legislatore, infine, ha optato per una radicale riforma della giustizia tributaria abbandonando il carattere onorario e prevedendo la sua professionalizzazione^[21].

La scelta legislativa verso un nuovo assetto ordinamentale della giustizia tributaria è stata compiuta con la l. 31 agosto 2022 n. 130.

La legge è intervenuta su tre aspetti principali: a) la denominazione degli organi giudiziari tributari abbandonando la tradizionale denominazione di commissioni tributarie a favore di una denominazione, corti di giustizia tributaria (di primo e di secondo grado), che rendesse evidente anche sul piano lessicale la natura pienamente giurisdizionale di tali organi; b) il reclutamento attraverso l’introduzione di un concorso per esami che ha sostituito la precedente selezione per titoli; c) il rapporto di impiego dei giudici, introducendo la figura del magistrato tributario professionale legato da un rapporto di pubblico impiego, con equiparazione al trattamento economico previsto per i magistrati ordinari e regole di progressione di carriera fondate esclusivamente sull’anzianità di servizio^[22].

Peraltro, la necessità di garantire il funzionamento della giustizia tributaria e di non disperdere il patrimonio di professionalità e conoscenza dei giudici tributari ha indotto il legislatore a conservare i giudici tributari onorari che sono stati inclusi in apposito ruolo ad esaurimento.

In questo modo, si è contrapposta la figura del magistrato tributario, reclutato per concorso per esami e legato da un rapporto di impiego con lo Stato, a quella del giudice tributario, onorario, reclutato sulla base di una selezione per titoli. Con la prima espressione si identificano i giudici tributari professionali con la seconda i giudici tributari onorari incardinati secondo il regime previgente.

Ad oggi, pertanto, la giustizia tributaria si caratterizza per la coesistenza di due ruoli distinti di personale di magistratura.

Tuttavia, la disciplina introdotta dalla l. 130/22, relativamente ai magistrati professionali, era incompleta sotto diversi profili^[23].

A tale incompletezza ha inteso porre rimedio la legge delega con l’art. 19, comma 1, lett. m-bis l.111/23.

Peraltro, ancora prima di esercitare la delega, il Governo con il d.l. 19 febbraio 2026 n. 16 conv. in l. 20 aprile 2026 n. 50, c.d. decreto Pnrr, ha disciplinato alcuni aspetti della giustizia tributaria quali in particolare la decorrenza del termine di 4 anni per il conferimento dell’incarico di presidente di corte di giustizia tributaria, la presidenza delle commissioni di concorso per magistrato tributario, il tirocinio dei magistrati tributari^[24].

Alla delega ha poi fatto seguito lo schema di decreto legislativo sulla quinta magistratura, menzionato in apertura.

1. Il contenuto dello schema di decreto delegato

La legge ha genericamente delegato il Governo a uniformare, con il limite della compatibilità, l’ordinamento, lo stato giuridico e il ruolo dei magistrati tributari, a quelli della magistratura ordinaria.

L’ampiezza della delega che, espressa nei termini riferiti, avrebbe potuto consentire al Governo di disciplinare integralmente lo status dei magistrati tributari è stata, tuttavia, circoscritta ai seguenti profili:

1. fattispecie disciplinari e relative sanzioni e procedure;
2. incompatibilità;
3. dispensa dal servizio.

A tal riguardo, senza entrare nella questione del carattere esemplificativo o tassativo dell’elencazione sopra riportata, qualificata dalla delega come «in particolare», e dunque in via potenzialmente non tassativa, occorre rilevare come, tendenzialmente costituendo la legislazione delegata una eccezione al procedimento legislativo ordinario, il Governo ha disciplinato in modo marginale aspetti ordinamentali esulanti dal perimetro costituito dalle fattispecie disciplinari, dall’incompatibilità e dalla dispensa dal servizio.  

La delega, inoltre, relativamente al primo profilo, quello disciplinare, ha conservato espressamente le prerogative, da un lato, degli attuali titolari dell’azione disciplinare (Presidente del Consiglio dei Ministri e Presidenti delle Corti di giustizia tributaria di secondo grado), e, dall’altro lato, del Consiglio di presidenza della Giustizia Tributaria.

Questo modo di legiferare per delega ha, da un lato, limitato la possibilità di disciplina dello status dei magistrati tributari agli aspetti specificamente indicati dalla lettera m – bis della legge delega e, dall’altro lato, ha conservato una peculiarità assai discutibile del previgente ordinamento della giustizia tributaria.

Lo schema di decreto legislativo risulta, in conseguenza di tali limiti, particolarmente circoscritto.

All’esame del contenuto dello schema di decreto legislativo deve premettersi come esso intervenga sia sul d.lgs. 545/92 che sul d.lgs. 14 novembre 2024 n. 175, recante il testo unico della giustizia tributaria. Tale particolarità è dovuta alla circostanza che, dal primo gennaio 2027, l’ordinamento della giustizia tributaria sarà disciplinato dal secondo compendio normativo, mentre, attualmente, i due compendi normativi coesistono.

A tal riguardo, l’esame verrà condotto con riferimento al testo del d.lgs. 545/92, dovendo comunque avere presente che le norme sono identiche e nello stesso modo verranno modificate.

In sintesi, il contenuto più rilevante dello schema di decreto legislativo è il seguente:

All’art. 1-bis del d.lgs. 545/92 è inserito il comma 1-bis, che riguarda il ruolo unico dei magistrati tributari. Si tratta di una disposizione che introduce, analogamente a quanto già avviene per i giudici onorari, il ruolo in cui sono iscritti tutti i magistrati tributari in ragione dell’anzianità di servizio e della qualifica con prevalenza a parità di anzianità e di qualifica dell’anzianità anagrafica.

All’art. 4-quinquies d.lgs. 545/92 è inserito il comma 01-bis che prevede la facoltà per il Ministro dell’economia e delle finanze di aumentare fino al doppio decimo i posti messi a concorso per il reclutamento dei magistrati tributari. Si tratta di una disposizione delicata, il cui esame si rinvia a quanto si dirà nel seguito.

All’art. 5-bis d.lgs. 545/92 viene aggiunto il comma 01 relativo alla garanzia della formazione continua: si tratta di una norma senza dubbio positiva che, tuttavia, non sembra configurare in capo al singolo magistrato tributario una posizione giuridica soggettiva tutelabile.

L’art. 7 d.lgs. 545/92 viene modificato, introducendo il comma 1-bis. L’art. 7 è dedicato ai requisiti generali per l’ammissione. Il legislatore introduce uno schema binario, distinguendo tra giudici tributari e magistrati tributari. La disposizione di cui all’art. 7 comma 1 viene circoscritta ai soli giudici tributari, mentre il comma 1-bis, relativamente ai requisiti generali dei magistrati tributari, rinvia ai requisiti generali previsti per i magistrati ordinari^[25]. Si tratta di un rinvio completo e mobile alla disciplina vigente e alle sue eventuali successive modificazioni.

Lo schema di decreto legislativo interviene, poi, sull’art. 8 d.lgs. 545/92, che attiene al delicato tema dell’incompatibilità dei giudici^[26]. Per quanto riguarda i magistrati tributari, le cause di incompatibilità vengono ampliate, arricchendo la disciplina prevista per la magistratura ordinaria cui fa espresso rinvio il comma 01, con le ipotesi già previste per i giudici tributari dal comma 1-bis, che contempla ipotesi di incompatibilità nel caso di coniugio parentela o affinità con soggetti che, iscritti al relativo albo professionale o esercenti in via occasionale l’attività di consulenza tributaria, detengono le scritture contabili e redigono i bilanci, ovvero svolgono attività di consulenza, assistenza o di rappresentanza, a qualsiasi titolo e anche nelle controversie di carattere tributario, di contribuenti singoli o associazioni di contribuenti, di società di riscossione dei tributi o di altri enti impositori.

In sostanza, per i magistrati tributari sarà vigente un regime di incompatibilità più severo rispetto a quello dei magistrati ordinari.

La norma è assolutamente ragionevole solo che si pensi alla circostanza che davanti alle Corti di giustizia tributaria è abilitata al patrocinio una serie molto più ampia di professionisti rispetto a quelli abilitati al patrocinio davanti alla giustizia ordinaria^[27].

Viene, poi, corretto il testo dell’art. 11 d.lgs. 545/92, per consentire ai magistrati tributari di accedere agli incarichi direttivi e semidirettivi.

L’art. 12 d.lgs. 545/92 riguarda la decadenza^[28]. Lo schema vi introduce il comma 01 che, per i magistrati tributari, rinvia alla disciplina prevista per i magistrati ordinari. Il rinvio è completo e mobile. Pertanto, l’eventuale riforma o sostituzione della disciplina relativa ai magistrati ordinari, oggi contenuta nel d.lgs. 109/06, non produrrà inconvenienti di sorta, adattandosi automaticamente la disciplina dell’ordinamento della giustizia tributaria a quanto previsto per i giudici ordinari.

Lo schema di decreto legislativo introduce, poi, una serie di articoli nel corpo del d.lgs. 545/92.

Tali articoli compongono una sezione apposita dedicata allo stato giuridico dei magistrati tributari.

Si tratta di una serie di disposizioni che rinviano direttamente ovvero riprendono, spesso testualmente, le corrispondenti disposizioni vigenti per la magistratura ordinaria.

In particolare, l’art. 12-bis rinvia, per la cessazione del rapporto di impiego e la riammissione in servizio, a quanto previsto per i magistrati ordinari. Anche in questo caso si tratta di un rinvio completo e mobile.

L’art. 12-ter, invece, traspone, con minimi aggiustamenti, il contenuto dell’art. 3 r.d. 31 maggio 1946 n. 511 recante guarentigie della magistratura (cd. legge delle guarentigie) sulla dispensa dal servizio dei magistrati ordinari.

L’art. 12-quater riprende il contenuto dell’art. 107 comma 1, Costituzione con ciò risolvendo una eventuale controversia sulla rilevanza di tale norma sull’indipendenza dei magistrati tributari^[29].

L’art. 12-quinquies, relativo al trasferimento d’ufficio, riprende, con alcune modifiche il testo dell’art. 2 r.d. lgs. 511/46 previsto per la magistratura ordinaria^[30].

Seguono poi le disposizioni relative alla responsabilità disciplinare.

L’art. 14-bis contiene la disciplina del procedimento disciplinare, che si applica indistintamente ai magistrati tributari e ai giudici tributari. Si tratta della sostanziale trasposizione del contenuto del vigente art. 16 che dovrebbe essere contestualmente abrogato. Si tratta di una disposizione che presenta alcune criticità, che verranno esposte in seguito.

L’articolato prosegue, poi, distinguendo le disposizioni disciplinari previste per i giudici tributari, che si limitano al previgente art. 15, in cui sono indicate le sanzioni e in modo sintetico gli illeciti, dalle disposizioni disciplinari previste per i magistrati tributari (art. 15-bis, 15-ter, 15-quater; 15-quinquies)^[31].

L’art. 15-bis individua gli illeciti disciplinari. Tale articolo congloba in un unico testo, molto complesso, gli artt. 1 (doveri del magistrato), 2 (illeciti disciplinari nell’esercizio delle funzioni), 3 (illeciti disciplinari fuori dell’esercizio delle funzioni), 3-bis (condotta disciplinare irrilevante), 3-ter (estinzione dell’illecito), 4 (illeciti disciplinari conseguenti a reato) del d.lgs. 23 febbraio 2006 n. 109 recante disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità, nonché modifica della disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera f), della l. 25 luglio 2005, n. 150. La norma non opera un rinvio, ma la trasposizione letterale delle norme attualmente vigenti per la magistratura ordinaria^[32].

L’art. 15-ter individua le sanzioni disciplinari conglobando in unico testo gli artt. 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 d.lgs. 109/06 vigenti per la magistratura ordinaria.

Peraltro, in relazione alla rimozione, questa è adottata con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze a differenza di quanto previsto per i magistrati ordinari in cui è il presidente della Repubblica ad adottare il provvedimento espulsivo.

L’art. 15-quater copia testualmente l’art. 12 d.lgs. 109/06, correlando gli illeciti disciplinari alle relative sanzioni.

L’art. 15-quinquies copia l’art. 13 d.lgs. 109/06, relativo al trasferimento di ufficio e provvedimenti cautelari.

In conclusione, gli aspetti sostanziali della responsabilità disciplinare dei magistrati tributari, ed in particolare la tipizzazione degli illeciti, sono mutuati letteralmente da quelli previsti per i magistrati ordinari. Lo schema di decreto legislativo interviene poi su una serie di norme che servono a completare l’equiparazione dei magistrati tributari ai magistrati ordinari in relazione ad aspetti particolari. Si tratta delle disposizioni seguenti:

• 8-bis l. 2 aprile 1979, n. 97 riguardante le ferie dei magistrati, stabilite in trenta giorni. L’elencazione contenuta nell’articolo viene arricchita con riferimento ai magistrati tributari;
• 3, comma 1, 23-bis, commi 1 e 3, e 53 comma 3, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 recante norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Il rapporto di impiego dei magistrati tributari è in regime di diritto pubblico come le altre categorie magistratuali^[33]. Conseguentemente, vengono modificate le altre disposizioni del d.lgs. 165/01, includendo i magistrati tributari nelle rispettive previsioni destinate al personale delle altre magistrature;
• 13, comma 3, d.l. 12 giugno 2001, n. 217 conv. in l. 3 agosto 2001, n. 317, che include i magistrati tributari nella disciplina relativa al collocamento fuori ruolo e all’aspettativa retribuita;
• 6, comma 1, d.lgs. 30 luglio 1999, n. 303, che include i magistrati tributari nel novero dei soggetti, insieme a magistrati e avvocati dello Stato, che possono essere posti in fuori ruolo presso il dipartimento degli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri;
• 1, commi 18 e 66 l. 6 novembre 2012, n. 190, mediante il quale viene esteso ai magistrati tributari il divieto di fare parte di collegi arbitrali o comunque svolgere la funzione di arbitro e l’obbligo di collocamento fuori ruolo nel caso di assunzione di incarichi extragiudiziari in posizione apicale o semiapicale;
• 15, comma 1, 16, comma 1, 18, comma 1, 19, comma 1, 20, commi 1 e 2 l. 17 giugno 2022 n. 71, con cui le disposizioni relative alla eleggibilità dei magistrati sono estese anche ai magistrati tributari;
• 116, comma 6 d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36 recante il codice dei contratti pubblici, con cui viene esteso ai magistrati tributari il divieto di incarichi di collaudo e di verifica di conformità;

artt. 1, 11, comma 1 e 16 comma 1, d.lgs. 28 marzo 2024 n. 45 con cui la disciplina sul collocamento fuori ruolo viene estesa ai magistrati tributari^[34]. Peraltro, la fissazione del numero massimo di magistrati tributari che possono essere collocati fuori ruolo è rinviata a un successivo decreto legislativo.

1. Questioni ancora aperte

I primi recentissimi commenti non mancano di rilevare alcuni profili critici della disciplina dello schema di decreto legislativo in esame^[35].

Occorre, tuttavia, premettere come stanti i limiti e i vincoli della delega il Governo non disponeva della piena libertà di azione per intervenire su molti degli aspetti oggetto di critiche.

Da un primo punto di vista, la criticità più evidente è il persistente incardinamento della giustizia tributaria presso il MEF.

Lo schema di decreto legislativo non ha innovato rispetto alle scelte già esplicitate dalla l. 130/22 di mantenere la giustizia tributaria incardinata presso il MEF, scelta che è stata ribadita dalla legge delega (l. 111/23). Peraltro, come detto, i limiti e i vincoli imposti dalla delega hanno impedito di adottare soluzioni innovative.

5.1. La dipendenza della giustizia tributaria dal MEF

Pur consapevoli che tale situazione non avrebbe potuto essere incisa dallo schema di decreto legislativo in commento, occorre rilevare come la situazione ordinamentale della giustizia tributaria non abbia eguali nell’ordinamento delle altre magistrature italiane e ciò in ragione dell’oggetto della giurisdizione tributaria.

In particolare, la magistratura ordinaria è incardinata presso un Ministero quello della giustizia che ha funzioni principalmente, se pur non esclusivamente, serventi a quella giurisdizionale. Da questo punto di vista, la possibilità che il Ministero sia una parte davanti ai giudici ordinari sono irrisorie rispetto al complesso del contenzioso attribuito alla giurisdizione ordinaria.

La magistratura militare, che condivide lo stesso rapporto di quella ordinaria con il Ministero servente, è bensì incardinata presso il Ministero della difesa, ma l’art. 103, comma 3, Cost. (reato militare commesso da appartenenti alle forze armate) esclude che il Ministero servente sia parte in causa davanti alla giustizia militare.

Infine, sia la giustizia amministrativa che quella contabile sono incardinate presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. Tali giurisdizioni hanno un oggetto di tale ampiezza da escludere che la Presidenza del Consiglio dei ministri costituisca parte significativa del rispettivo contenzioso.

La giustizia tributaria, invece, è incardinata in un Ministero che, ben lungi dall’essere strettamente servente ad essa, è il titolare sostanziale della situazione giuridica costituente oggetto della larga maggioranza dei giudizi trattati dalla giurisdizione stessa. È pur vero, infatti, che parte processuale sono le agenzie fiscali, anzitutto l’Agenzia delle Entrate, ma è altrettanto vero, non solo che le agenzie stesse sono organi collegati al Ministero (art. 59 del d.lgs. n. 300/1999), ma anche che il titolare giuridico della posizione creditoria tributaria è e resta lo Stato e, per esso, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, e non l’agenzia deputata alla gestione della posizione giuridica stessa. Invero, «le entrate tributarie confluiscono direttamente nel bilancio dello Stato e, più in particolare, nel Centro di responsabilità 1 ‒ Dipartimento delle Finanze del Ministero dell’Economia e delle Finanze»^[36].

In definitiva, la parte interessata all’esito del giudizio tributario è quella che gestisce l’organizzazione della giurisdizione che deve giudicare sulla pretesa tributaria stessa.

Sebbene la Corte costituzionale abbia escluso che un simile assetto si ponga in violazione dell’art. 108 Costituzione, che garantisce l’indipendenza dei giudici speciali^[37], e sebbene la costituzione di un autonomo Dipartimento della Giustizia Tributaria accanto al Dipartimento delle Finanze abbia per il momento fatto ritenere alla Commissione Europea soddisfatti i requisiti di indipendenza del giudice necessari affinché esso possa pronunciarsi su tributi europei, tale situazione avrebbe potuto essere rimeditata in occasione della l. 130/22 e successivamente con la l. 111/23, sebbene essa non potesse essere posta in discussione in occasione dello schema di decreto delegato, pena l’incostituzionalità per eccesso di delega.

A tal riguardo, le soluzioni ipotizzabili appaiono essere due. La realizzabilità di esse dipende, tuttavia, dalla scelta del legislatore, che attualmente non sembra essere orientato in tal senso, anche per una nota opposizione degli apparati ministeriali diversi dal MEF di assumersi il ruolo organizzativo della giustizia tributaria.

Da un lato, si potrebbe ipotizzare di incardinare la giurisdizione tributaria presso la presidenza del Consiglio dei ministri che è già titolare dell’esercizio dell’azione disciplinare nei confronti dei magistrati tributari analogamente a quanto avviene per i giudici tributari non professionali. Simile soluzione ha il vantaggio che presso la Presidenza del Consiglio dei ministri sono già incardinate la magistratura amministrativa e quella contabile. La Presidenza del Consiglio dei ministri dispone di una apposita struttura a tale fine dedicata, ossia del Servizio per il personale delle magistrature che opera nell’ambito del servizio studi e rapporti istituzionali, alla dipendenza del Segretario generale. Resta inteso che la struttura andrebbe tuttavia ampiamente incrementata laddove dovessero trasmigrare a essa le competenze in materia di giustizia tributaria.

Da altro punto di vista, sarebbe possibile incardinare la giustizia tributaria presso il Ministero della giustizia. Ciò garantirebbe la piena omogeneità anche strutturale della giustizia tributaria a quella ordinaria.

L’attuale assetto ordinamentale genera, inoltre, una serie di altri profili critici, che presentano un minore impatto sistematico, ma che meritano ugualmente di essere segnalati.

A questo proposito, occorre rilevare come lo schema di decreto legislativo, nell’ambito del suo spazio di manovra, ha accentuato ove possibile la dipendenza dal Ministero dell’economia e delle finanze.

Si pensi alla previsione secondo cui è il Ministro dell’economia e delle finanze ad avere l’iniziativa dell’aumento dei posti messi a concorso per magistrato tributario.

Si tratta della trasposizione della disposizione di cui all’art. 8, comma 3-bis, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160^[38].

Tuttavia, mentre la norma relativa alla magistratura ordinaria prevede l’obbligo per il Ministro della giustizia di richiedere l’aumento («richiede») dei posti messi a concorso, configurando in questo modo una iniziativa vincolata in capo al Ministro della giustizia che rispetta pienamente le prerogative costituzionali del CSM in materia di assunzione dei magistrati (art. 105 Cost.), la norma prevista dallo schema configura, in capo al Ministro dell’economia e delle finanze, una discrezionalità («può chiedere») che appare distonica con la legge delega introducendo una disposizione differente rispetto a quella prevista per la magistratura ordinaria, apparentemente priva di giustificazioni collegate alla specialità della giustizia tributaria. Ciò espone la norma qualora vedesse la luce ad una duplice ipotetica censura di costituzionalità per violazione della legge delega e per violazione dell’art. 108 comma 2 della Costituzione, nella misura in cui si ritenesse che la prerogativa dell’assunzione dei magistrati in capo all’organo di autogoverno costituisca presidio ineliminabile a garanzia dell’indipendenza del giudice.

5.2. I profili problematici del sistema disciplinare

Anche il nuovo sistema disciplinare presenta alcuni profili di cui occorre fare menzione.

In primo luogo, l’iniziativa che per espressa disposizione della legge delega è rimasta in capo al presidente del Consiglio dei Ministri e ai capi delle corti di giustizia tributaria di secondo grado.

Pur consapevoli che su questo argomento il legislatore delegato nulla poteva innovare, occorre rimarcare la singolarità della scelta di affidare ad un soggetto estraneo all’attività del plesso l’esercizio dell’azione disciplinare. Tale scelta, che mira a stemperare il potere del MEF rispetto agli organi di giustizia tributaria, e che fa il paio con l’attribuzione alla stessa presidenza del Consiglio delle funzioni di alta sorveglianza ai sensi dell’art. 29 d.lgs. 545/92, potrebbe essere portata a coerenza nel momento in cui la Presidenza del Consiglio assumesse per la giustizia tributaria anche funzioni analoghe a quella che essa ha rispetto al Consiglio di Stato e alla Corte dei Conti^[39].

Singolare è, poi, l’attribuzione ai presidenti delle corti di secondo grado del potere di esercizio dell’azione disciplinare. Si tratta di un unicum in Italia che desta perplessità per la vicinanza del titolare dell’esercizio dell’azione con i magistrati destinatari della stessa. La situazione di vicinanza, infatti, non favorisce l’imparzialità nell’esercizio di un potere estremamente delicato quale quello dell’avvio dell’azione disciplinare.

In definitiva, pare potersi concludere affermando che si è ritenuto di conservare un sistema che poteva funzionare per una magistratura onoraria ma non appare idoneo a soddisfare le diverse esigenze di una magistratura professionale.

Tali poteri avrebbero potuti essere attribuiti alla Presidenza del Consiglio o al Ministero della giustizia, che dispone di un proprio ispettorato in grado di svolgere al meglio le funzioni di sorveglianza e costituzionalmente titolare dell’esercizio dell’azione disciplinare nei confronti dei magistrati ordinari.

Altrettanto problematica appare l’applicazione delle sanzioni disciplinari con decreto del ministero dell’economia e delle finanze. Ciò vale in particolar modo per la sanzione espulsiva della cessazione del rapporto di servizio che l’art. 15-ter comma 8, dello schema attribuisce al Ministro dell’economia e delle finanze.

Il sistema della magistratura ordinaria non poteva essere trapiantato perché in quel plesso in materia disciplinare il Consiglio Superiore della Magistratura emette delle vere e proprie sentenze, che non richiedono l’adozione di atti ministeriali di recepimento, se non per quanto attiene agli aspetti meramente esecutivi.

E tuttavia, si sarebbe potuto configurare il provvedimento del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria come definitivo esso stesso, senza dovere essere rivestito della forma del decreto ministeriale.

Invece, esiste il rischio concreto che una sanzione disciplinare sia irrogata a seguito di un procedimento avviato su segnalazione del Ministero dell’economia e delle finanze lo stesso soggetto che, alla fine del procedimento, applicherà la sanzione disciplinare.

L’aspetto sostanziale della disciplina, invece, consente un giudizio positivo in quanto sono stati tipizzati gli illeciti disciplinari.

Il rischio di non aver operato un semplice rinvio alla disciplina prevista per i magistrati ordinari è quello di un disallineamento tra la disciplina della magistratura ordinaria e quella tributaria.

In conclusione, appare apprezzabile lo sforzo di completare la disciplina dello stato dei magistrati tributari portando a compimento una riforma che la l. 130/22 aveva avviato ma lasciato in larga parte incompleta.

Tuttavia, le criticità segnalate ormai da decenni dalla dottrina e dagli operatori permangono.

5.3. La formazione e la valutazione di professionalità dei magistrati tributari

Per quanto riguarda la formazione dei giudici tributari^[40], essa è svolta dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione^[41]. Al riguardo, peraltro, è stato opportunamente previsto che siano previsti corsi differenziato per accertatori e per giudici^[42], stante la diversità sostanziale delle relative funzioni. Anche in questo caso, si è di fronte a un unicum, in cui il giudice non è formato da una scuola di formazione organizzata nell’ambito del plesso giudiziario, bensì nell’ambito della scuola della pubblica amministrazione.

Infine, merita segnalare come lo schema di decreto non disciplini un aspetto essenziale della vita del magistrato, la valutazione di professionalità, prevista con cadenza quadriennali per la magistratura ordinaria. Si tratta di un elemento caratterizzante la magistratura ordinaria, che la contraddistingue da quella amministrativa, che appare difficile ricondurre tale materia alla delega a meno di considerare la delega relativa allo status dei magistrati tributari e le indicazioni successive come mere esemplificazioni.

In realtà, opportunamente, una scelta così delicata come quella di introdurre le valutazioni di professionalità dei magistrati in assenza di una chiara indicazione in tale senso contenuta nella legge delega non è stata compiuta dal Governo.

A tal riguardo, si deve rilevare come relativamente alla magistratura ordinaria la scelta di introdurre valutazioni di professionalità dei magistrati sia stata compiuta dal Parlamento in sede di delega in maniera chiara e univoca (art.2, comma 2, lett. t) l.25 luglio 2005 n. 150^[43].

Fino all’entrata in vigore della disciplina sulle valutazioni di professionalità deve ritenersi che il criterio di valutazione sia quello dell’anzianità senza demerito previsto per la magistratura amministrativa e quella contabile e conservato dalla l. 130/22 relativamente ai giudici tributari in servizio^[44].

1. Conclusione

In conclusione, lo schema di decreto legislativo approvato nel maggio 2026 compie ulteriori significativi passi avanti nella direzione della conformazione della giurisdizione tributaria ai più elevati standard di professionalità richiesti dalla Costituzione.

Saranno, tuttavia, necessari ulteriori interventi per portare a compimento tale percorso.

Fra i profili che più di ogni altro richiederà successivi interventi, vi è quello dell’incardinamento della giurisdizione stessa nel Ministero titolare della posizione giuridica sostanziale di cui si discute nella maggior parte dei giudizi pendenti di fronte alla giurisdizione stessa, per quanto processualmente estraneo al giudizio ove siede un’agenzia fiscale.

Per affrontare questo aspetto, risolvendo finalmente l’anomalia di fondo che sconta da decenni la giurisdizione tributaria, non sarà necessario unicamente un percorso di progressiva accettazione della gestione di nuovi ambiti amministrativi da parte dei Ministeri ai quali la competenza dovrebbe essere trasferita, segnatamente il Ministero della Giustizia o la Presidenza del consiglio dei Ministro, finora restii ad occuparsi della giustizia tributaria. Sarà necessario anche un più profondo percorso di acquisizione di consapevolezza della centralità della giustizia tributaria nelle dinamiche dei rapporti fra Stato e cittadino.

Ciò potrà avvenire soltanto a seguito di un cambio culturale profondo nei rapporti fra Fisco e contribuente e, in questa prospettiva, la riforma fiscale scaturita dalla l. n. 111/2023 ha posto indubbiamente presupposti di grande significato.

^*Contributo sottoposto a valutazione.

[1] La scelta verso la professionalizzazione della giustizia tributaria è avvenuta con l. 31 agosto 2022, n. 130 a cui ha fatto seguito il d.l. 19 febbraio 2026, n. 16 conv. in l. 20 aprile 2026, n. 50, cd. decreto Pnrr.

[2] Su cui cfr. L.R. Corrado, Giustizia tributaria: la cd “Quinta Magistratura” tra uniformazione incompiuta e ancoraggi al Mef, in Ipsoa Quotidiano, 2026.

[3] La lettera m-bis introdotta dall’art. 1, comma 1, lett. d) l. 8 agosto 2025 n. 130, prevede la delega al Governo per «uniformare l’ordinamento, lo stato giuridico e il ruolo dei magistrati tributari, in quanto compatibili, a quelli della magistratura ordinaria, con riferimento, in particolare, fatte salve le prerogative dell’avvio del procedimento disciplinare attribuite al Presidente del Consiglio dei ministri e al presidente della corte di giustizia tributaria di secondo grado nonché quelle decisorie del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, alle fattispecie disciplinari, con le relative sanzioni e procedure, e al regime delle incompatibilità, della dispensa dal servizio e del trasferimento di ufficio».

[4] La relazione di Piero Calamandrei prevedeva all’art. 13 una unica giurisdizione; peraltro, lo stesso autore si interrogava sulla opportunità o meno di eccezioni individuandone, sia pure in forma dubitativa, almeno tre: Corte dei conti, contenzioso tributario, tribunali militari. La relazione Calamandrei e tutti gli atti della Assemblea costituente possono essere reperiti sul sito www.nascitacostituzione.it.

[5]  In allora disciplinata dal r.d. 26 giugno 1924 n. 1054, recante “Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato”, a cui si accompagnava il r.d. 26 giugno 1924, n. 1058 recante Approvazione del testo unico delle leggi sulla Giunta provinciale amministrativa in sede giurisdizionale. Successivamente, la Corte costituzionale con sentenze 22 marzo 1967, nn. 30 e 33 ha dichiarato incostituzionale l’ordinamento della giunta provinciale amministrativa. Conseguentemente con la l. 6 dicembre 1971, n. 1034 sono stati istituiti i tribunali amministrativi regionali in attuazione della previsione di cui all’art. 125, comma 2, della Costituzione. L’ordinamento della giustizia amministrativa è stato poi disciplinato dalla l. 27 aprile 1982, n. 186, e dalla successiva l. 21 luglio 2000, n. 205. L. Ferrara, Lezioni di giustizia amministrativa, IV^ Torino, 2024; A. Travi, Lezioni di giustizia amministrativa, XIII^, Torino, 2019; Aa.Vv. (a cura di F.G. Scoca), Giustizia amministrativa, IX^, Torino, 2023.

[6] La Corte dei conti è stata la prima magistratura dell’Italia unita essendo stata istituita con l. 14 agosto 1862 n. 800, successivamente intervennero altre modifiche legislative in particolare il r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 recante “Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei Conti” e il r.r. 12 luglio 1934, n. 1214, recante il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, A. Indelicato; La corte dei conti la prima magistratura dell’Italia unita, in www.ildirittoamministrativo.it.

[7] Disciplinata, in allora, dal r.d. 9 settembre 1941 n. 1022 recante l’ordinamento giudiziario militare. L’assetto della magistratura militare è stato radicalmente riformato con la l. 7 maggio 1981 n. 180 che, all’art. 1, comma 2, ha equiparato lo status dei magistrati militari a quello dei magistrati ordinari mediante una clausola di rinvio dinamico con il limite della compatibilità «Lo stato giuridico, le garanzie d’indipendenza e l’avanzamento dei magistrati militari sono regolati dalle disposizioni in vigore per i magistrati ordinari, in quanto applicabili, ferme le equiparazioni di cui al comma precedente» la disciplina attuale dell’ordinamento giudiziario militare è contenuta nel d.lgs. 15 marzo 2010 n. 66 recante il codice dell’ordinamento militare P.P. Rivello, Manuale del diritto e della procedura penale militare, Torino, 2023; C. Maffei, Diritto penale militare, in Dig. disc. pen., Torino, 1990, IV, p. 112 ss.; V. Maggi, Limiti costituzionali al diritto e al processo penale militare, Napoli, 1981.

[8] Art. VI disp. trans. Cost. «Entro cinque anni dall’entrata in vigore della Costituzione si procede alla revisione degli organi speciali di giurisdizione attualmente esistenti, salvo le giurisdizioni del Consiglio di Stato, della Corte dei conti e dei Tribunali militari. Entro un anno dalla stessa data si provvede con legge al riordinamento del Tribunale supremo militare in relazione all’art. 111». In realtà, il testo citato non legittimava univocamente la conservazione delle giurisdizioni speciali diverse da quelle contemplate dall’art. 103 Cost., tanto che in dottrina si era sostenuta l’obbligatorietà della soppressione e la perentorietà del termine entro cui attuarla, cfr. P. Russo voce Contenzioso tributario, in Dig. comm., III, Torino,1988, Id., Il Nuovo processo tributario, Milano, 1974. La Corte costituzionale, tuttavia, ha espresso l’avviso secondo cui il concetto di “revisione” contemplato all’art. VI disp trans Cost. non implicasse automaticamente la soppressione delle giurisdizioni speciali esistenti esseno piuttosto tale decisione rimessa al legislatore ordinario. La Corte costituzionale inoltre ha ritenuto la natura ordinatoria e non perentoria del termine (C. cost., 1^° marzo 1957 n. 41, 30 dicembre 1958 n. 81, 13 luglio 1963 n. 132) cfr. F. Tesauro, Manuale del processo tributario, Milano, 2024, p. 5.

[9] Un esempio di giurisdizioni speciali, non costituzionalizzate, che rientra nella previsione di cui all’art. VI disp. trans. Cost. è costituito dal Tribunale superiore delle acque pubbliche istituito con d.lgs. 20 novembre 1916 n. 1664, riformato dal r.d.l. 9 ottobre 1919 n. 2161, poi definitivamente disciplinato dal r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775 recante il testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici, Aa. Vv. (a cura di F.G. Scoca), Giustizia amministrativa, IX^, Torino, 2023, p. 601 ss.; S.S. Scoca, Il Tribunale superiore delle acque quale giudice amministrativo, Napoli, 2021.

[10] In generale P. Russo voce Contenzioso tributario, cit., 473 ss.; Id., Il nuovo processo tributario, Milano, 1974; G. Tinelli, L’evoluzione del sistema della giustizia tributaria, in Dir prat. trib., 3, 2023, p. 883; G. Trotta, La giustizia tributaria nella Costituzione Repubblicana, in Aa.Vv., La giustizia tributaria italiana e la sua Commissione centrale. Studi per il centoquarantennio, a cura di G. Paleologo, Milano, 2005, p. 27 ss.

[11] C. cost. 26 gennaio 1957 n. 12, F. Tesauro, op.cit., 6.

[12] C. cost. 6 febbraio 1969 n. 6, C. cost. 10 febbraio 1969 n. 10. La Corte qualificando le Commissioni tributarie come organi amministrativi ha superato le censure relative al difetto di indipendenza di tali giudici. Cfr. P. Russo, voce Processo tributario, in Enc. dir., XXXVI, Milano, 1987, 756; C. Magnani, Le Commissioni tributarie, in Aa.Vv., Trattato di diritto tributario, diretto da A. Amatucci, Padova, 2001, 1142.

[13] C. cost. 27 dicembre 1974 n. 287 in questo modo la Corte costituzionale successivamente alla riforma di cui al d.p.r. 26 ottobre 1972 n. 636, ha superato le censure di violazione dell’art. 102 Cost. derivanti dall’avere il legislatore istituito un nuovo giudice speciale. Il riconoscimento della natura giurisdizionale delle Commissioni tributarie, invece, consentiva di fare rientrare le nuove Commissioni tributarie nell’ambito del concetto di “riordino” delle giurisdizioni preesistenti alla Costituzione di cui all’art. VI disp trans. Cost. F. Tesauro, Manuale, cit., p. 7; Id., Giustizia tributaria e giusto processo, in Rass. trib., 2013, p. 309.

[14] P. Russo, voce Contenzioso tributario, in Dig. comm., III, Torino,1988.

[15] Tutto ciò nel quadro di un rafforzamento della natura giurisdizionale del giudice tributario che veniva fortemente ribadita cfr. G. Tinelli, op. cit., p. 883 ss.

[16] Art. 24 d.lgs. 545/92 nel testo originariamente vigente, stabiliva: «Il consiglio di presidenza: a) verifica i titoli di ammissione dei propri componenti e decide sui reclami attinenti alle elezioni; b) disciplina con regolamento interno il proprio funzionamento; c) delibera sulle nomine e su ogni altro provvedimento riguardante i componenti delle commissioni tributarie; d) formula al Ministro delle finanze proposte per l’ adeguamento e l’ ammodernamento delle strutture e dei servizi, sentiti i presidenti delle commissioni tributarie; e) predispone elementi per la redazione della relazione del Ministro delle finanze di cui all’ art. 29, comma 2, anche in ordine alla produttività comparata delle commissioni; f) stabilisce i criteri di massima per la formazione delle sezioni e dei collegi giudicanti; g) stabilisce i criteri di massima per la ripartizione dei ricorsi nell’ambito delle commissioni tributarie divise in sezioni; h) promuove iniziative intese a perfezionare la formazione e l’ aggiornamento professionale dei giudici tributari; i) esprime parere sugli schemi di regolamento e di convenzioni previsti dal presente decreto o che comunque riguardano il funzionamento delle commissioni tributarie; l) esprime parere sulla ripartizione fra le commissioni tributarie dei fondi stanziati nel bilancio del Ministero delle finanze per le spese di loro funzionamento; m) esprime parere sulla determinazione dei compensi fissi e aggiuntivi ai componenti delle commissioni tributarie di cui all’ art. 13; n) delibera su ogni altra materia ad esso attribuita dalla legge. Il consiglio di presidenza vigila sul funzionamento delle commissioni tributarie e può disporre ispezioni affidandone l’incarico ad uno dei suoi componenti».

[17] Art. 85, comma 1, L. 21 novembre 2000, n. 342.

[18] L’art. 30, lett. f) della legge delega, l. 1^° dicembre 1991, n. 413 aveva imposto al legislatore delegato di garantire la «qualificazione professionale dei giudici tributari in modo che venga assicurata adeguata preparazione nelle discipline giuridiche o economiche, acquisita anche con l’esercizio protrattosi per almeno dieci anni di attività professionali». P. Russo, voce Contenzioso tributario, cit., p. 473 ss.

[19] Art. 12, comma 2, l. 28 dicembre 2001 n. 448 che ha modificato l’art. 2 d.lgs. 546/92. Precedentemente la giurisdizione tributaria riguardava soltanto i tributi elencati all’art. 2, comma 1, d.lgs. 546/92 mentre per gli altri la giurisdizione era del giudice ordinario ai sensi dell’art. 9, comma 2, cod. proc. civ. che attribuiva alla competenza esclusiva del tribunale le controversie aventi ad oggetto imposte e tasse. Da segnalare che l’art. 3-bis comma 1 lett. b) d.l. 30 settembre 2005 n. 203 conv. in l. 2 dicembre 2005 n. 248 ha aggiunto alla previsione secondo cui «appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie» la precisazione secondo cui «comunque denominati». Cfr. F. Tesauro, Manuale, cit., p. 17.

[20] Art. 39 comma 4, d.l. 6 luglio 2011 n. 98. Al fine di coprire, a decorrere dal 1^° gennaio 2012, i posti vacanti alla data di entrata in vigore del presente decreto, il Consiglio di Presidenza provvede ad indire, entro due mesi dalla predetta data, apposite procedure ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, senza previo espletamento della procedura di cui all’articolo 11, comma 4, del medesimo decreto legislativo, per la copertura di 960 posti vacanti presso le commissioni tributarie. Conseguentemente le procedure di cui al citato articolo 11, comma 4, avviate prima della data di entrata in vigore del presente decreto sono revocate. I concorsi sono riservati ai soggetti appartenenti alle categorie di cui all’articolo 4, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, in servizio, che non prestino già servizio presso le predette commissioni. Ai fini del periodo precedente, si intendono in servizio i magistrati non collocati a riposo al momento dell’indizione dei concorsi n. 389 art. 4 comma 39 l. 2011 n. 183. Tutti i candidati risultati idonei all’esito del concorso bandito in data 3 agosto 2011 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, 4ª serie speciale, n. 65 del 16 agosto 2011, sono nominati componenti delle commissioni tributarie ed immessi in servizio, anche in sovrannumero, nella sede di commissione tributaria scelta per prima da ciascuno di essi. Gli stessi entrano a comporre l’organico della commissione tributaria prescelta a misura che i relativi posti si rendono progressivamente vacanti, previo espletamento della procedura di interpello di cui al comma 40 e da tale momento sono immessi nelle relative funzioni. Ai componenti in sovrannumero il compenso, in misura fissa e variabile, è riconosciuto solo in relazione agli affari trattati successivamente alla data in cui i medesimi, anche per effetto di trasferimento, entrano a comporre l’organico di una sede di commissione tributaria e sono immessi nelle funzioni. Dall’attuazione delle disposizioni contenute nel presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. In senso estremamente critico nei confronti di questa soluzione A. Giovannini, Giurisdizione ordinaria o mantenimento della giurisdizione tributaria?, in Dir. prat. trib. 5, 2016, p. 1903 ss. non esita a definire quale pannicello caldo privo di reale sostanza risolutoria.

[21] Sul dibattito relativo alla riforma della giustizia tributaria G. Tinelli, op. cit., p. 883; Id. Spunti per una riforma della giustizia tributaria, in Riv. dir. trib., 2020, p. 399 ss.; F. Farri, Riflessioni sulla giustizia tributaria e sulle prospettive di una sua riforma, in Giur. imp., 1, 2022, p. 26; M. Basilavecchia, La riforma del giudice e del processo tributario, in Rass. trib., 2020, p. 55 ss.; A. Marcheselli, Giustizia tributaria e la sfida della tutela dei diritti fondamentali: la “road map” di un possibile intervento riformatore, in Riv. dir. trib., 2018, p. 297; A. Giovanardi, M. Antonini, Per un giudice tributario togato a tempo pieno: se non ora quando? in Il Fisco, 31, 2021, p. 2051; A Carinci, Riflessioni a caldo sulla riforma della giustizia tributaria, in vista del suo (auspicato) avvio, in Il Fisco, 13, 2021, p. 1207.

[22] G. Tinelli, L’evoluzione del sistema della giustizia tributaria, cit., p. 883 ss.

[23] C. Glendi, L’“inquietante aurora” della “prima” magistratura tributaria, in Dir. prat. trib., 6, 2024, p. 2199;

2022. Manzon, L’incerta alba della quinta magistratura, in Dir. prat. trib., 6, 2024, p. 2190; A. Contrino, F. Farri, A. Salvi, Giustizia tributaria: una riforma da completare, in L- JUS, 2, 2022.

[24] F. Gavioli, Decreto PNRR le principali novità, in Prat. fisc e profess., 11, 2026, p. 34.

[25] Art. 2 d.lgs. 5 aprile 2006 n. 160.

[26] Cfr. per la magistratura ordinaria G. Natoli, Le incompatibilità di sede di magistrati per rapporti di parentela o affinità con esercenti la professione forense, in Ordinamento giudiziario, leggi, regolamenti e procedimenti, a cura di E. Albamonte e P. Filippi, Torino, 2009, p. 447 ss.

[27] Art. 12, comma 3, d.lgs. 546/92 «Sono abilitati all’assistenza tecnica, se iscritti nei relativi albi professionali o nell’elenco di cui al comma 4: a) gli avvocati; b) i soggetti iscritti nella Sezione A commercialisti dell’Albo dei dottori commercialisti e degli esperti contabili; c) i consulenti del lavoro; d)   i soggetti di cui all’articolo 63, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600; e)  i soggetti già iscritti alla data del 30 settembre 1993 nei ruoli di periti ed esperti tenuti dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura per la sub-categoria tributi, in possesso di diploma di laurea in giurisprudenza o in economia e commercio o equipollenti o di diploma di ragioniere limitatamente alle materie concernenti le imposte di registro, di successione, i tributi locali, l’IVA, l’IRPEF, l’IRAP e l’IRES; f)  i funzionari delle associazioni di categoria che, alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, risultavano iscritti negli elenchi tenuti dalle Intendenze di finanza competenti per territorio, ai sensi dell’ultimo periodo dell’articolo 30, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 636; g)   i dipendenti delle associazioni delle categorie rappresentate nel Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (C.N.E.L.) e i dipendenti delle imprese, o delle loro controllate ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile, primo comma, numero 1), limitatamente alle controversie nelle quali sono parti, rispettivamente, gli associati e le imprese o loro controllate, in possesso del diploma di laurea magistrale in giurisprudenza o in economia ed equipollenti, o di diploma di ragioneria e della relativa abilitazione professionale; h)  i dipendenti dei centri di assistenza fiscale (CAF) di cui all’articolo 32 del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241, e delle relative società di servizi, purché in possesso di diploma di laurea magistrale in giurisprudenza o in economia ed equipollenti, o di diploma di ragioneria e della relativa abilitazione professionale, limitatamente alle controversie dei propri assistiti originate da adempimenti per i quali il CAF ha prestato loro assistenza». Il successivo comma 5 stabilisce: «Art. 12, comma 5, d.lgs. 546.    Per le controversie di cui all’articolo 2, comma 2, primo periodo, sono anche abilitati all’assistenza tecnica, se iscritti nei relativi albi professionali: a) gli ingegneri; b) gli architetti; c) i geometri; d) i periti industriali; e) i dottori agronomi e forestali; f) gli agrotecnici; g) i periti agrari». Infine, il comma 6 prevede: «Per le controversie relative ai tributi doganali sono anche abilitati all’assistenza tecnica gli spedizionieri doganali iscritti nell’apposito albo». F. Tesauro, Manuale, cit., p. 48; P. Parisi, Assistenza tecnica innanzi alle Commissioni Tributarie: nuovo regolamento, in Prat. fisc. prof., 42, 2019, p. 45.

[28] P. Virga, Il pubblico impiego, Milano, 1991; M. Amendola, voce Dispensa e decadenza (Impiego pubblico), in Enc. dir., XIII, 1964, p. 165 ss.; G. Minieri, Atti e fatti estintivi del rapporto di impiego pubblico, Milano, 1968.

[29] L’art. 108, comma 2, Cost., infatti, prevede che «La legge assicura l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali del Pubblico ministero presso di esse, e degli estranei che partecipano all’amministrazione della giustizia». Tale disposizione rimette al legislatore ordinario la valutazione delle prerogative ordinamentali necessarie a garantire l’indipendenza dei giudici speciali. Riprendendo il contenuto dell’art. 107 Cost., il legislatore delegato compie una decisa scelta di campo a favore dell’indipendenza dei magistrati tributari, estendendo ad essi, coerentemente con quanto previsto dalla legge delega, le garanzie previste dalla Costituzione per i giudici ordinari. L’elaborazione dottrinale e giurisprudenziale sull’art. 107 Cost. troverà pertanto applicazione anche in favore dei magistrati tributari.

[30] Con l’espressione responsabilità paradisciplinare dei magistrati, si fa riferimento alle diverse ipotesi di incompatibilità dei magistrati che possono portare ad un provvedimento di trasferimento d’ufficio disposto dal Consiglio Superiore della Magistratura. G. Marra, La c.d. responsabilità paradisciplinare dei magistrati alla luce del nuovo ordinamento giudiziario. Il commento, in Corr. giur., 3, 2012, p. 417 ss., Id., Il trasferimento d’ufficio per incompatibilità ambientale e funzionale: attualità e prospettive, in Crit. pen., II, 2009; G. Ferrero, F. Risso, Impugnabilità dei provvedimenti di trasferimento d’ufficio dei magistrati per incompatibilità ambientale e decadenza dagli uffici direttivi, in Foro amm.-C.d.S., 2007, 1, p. 3265 ss.

[31] Cfr. per la magistratura ordinaria M. Cassano, Il procedimento disciplinare, in Ordinamento giudiziario: organizzazione e profili processuali, a cura di D. Carcano, III ed., Milano, 2009, p. 7.

[32] M. Fresa, P. Fimiani, Gli illeciti disciplinari dei magistrati ordinari, Giappichelli, Torino, 2013; S. Erbani, Gli illeciti disciplinari del magistrato, in Il procedimento disciplinare, in Ordinamento giudiziario: organizzazione e profili processuali, a cura di D. Carcano, III, Milano, 2009, p. 469; D. Potetti, Osservazioni sparse sull’illecito disciplinare dei magistrati dopo il D.lgs. n. 109/2006, in Riv. pen., 2010, 12, p. 1208 ss.

[33] L. Caso, Magistrati e avvocati dello Stato, in F. Carinci, V. Tenore, Il Pubblico impiego non privatizzato, Milano, 2007.

[34] Si tratta del decreto legislativo emesso in forza della delega contenuta nella legge 17 giugno 2022 n. 71. Cfr. per una panoramica degli aspetti del fuori ruolo dei magistrati prima della riforma e sulle prospettive della riforma D. Cardamone, La nuova disciplina del collocamento fuori ruolo dei magistrati, in Quest. Giust., 2-3, 2023; A. Zaccaria, Il collocamento fuori ruolo dei magistrati: “ragione delle norme” e “ragion di Stato”, in Studium iuris, 3, 2016, p. 253.

[35] R. L. Corrado, op. cit.

[36] Per una efficace dimostrazione, cfr. F. Farri, L’imposta ipotecaria non si applica sulle ipoteche volontarie iscritte a garanzia di tributi erariali, in Riv. dir. trib., 2019, II, p. 244.

[37] Cfr., da ultimo, Corte cost., n. 204/2024.

[38] Art. 8 comma 3-bis d.lgs. 5 aprile 2006, 7 «Entro cinque giorni dall’ultima seduta delle prove orali del concorso il Ministro della giustizia richiede al Consiglio superiore della magistratura di assegnare ai concorrenti risultati idonei, secondo l’ordine della graduatoria, ulteriori posti disponibili o che si renderanno tali entro sei mesi dall’approvazione della graduatoria medesima; detti posti non possono superare il decimo di quelli messi a concorso. Il Consiglio superiore della magistratura provvede entro un mese dalla richiesta». Il comma è stato aggiunto dall’art. 2, comma 2, lett. a), n. 2, d.l. 31 agosto 2016, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla l. 25 ottobre 2016, n. 197.

[39] L.R. Corrado, op.cit.

[40] A. Salvati, La selezione e la formazione della magistratura tributaria, in Riv. tel. dir. trib., 12 settembre 2023.

[41] Art. 5-bis d.lgs. 545/92 «Il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, con proprio regolamento, definisce i criteri e le modalità della formazione continua e dell’aggiornamento professionale dei giudici e dei magistrati tributari di cui all’articolo 1-bis, comma 1, mediante la frequenza di corsi periodici di carattere teorico-pratico organizzati e gestiti sulla base di apposita convenzione, prioritariamente, dalla Scuola nazionale dell’amministrazione con modalità separate e corsi distinti rispetto ai corsi di formazione destinati all’amministrazione finanziaria o, subordinatamente, dalle università accreditate ai sensi del decreto legislativo 27 gennaio 2012, n. 19, o da altri enti pubblici. Agli oneri per la formazione di cui al primo periodo si provvede nell’ambito degli stanziamenti annuali dell’apposita voce di bilancio in favore dello stesso Consiglio e sulla base di un programma di formazione annuale, comunicato al Ministero dell’economia e delle finanze entro il mese di luglio dell’anno precedente lo svolgimento dei corsi medesimi». Il Consiglio di presidenza aveva istituito, con delibera 2/2023, la Scuola superiore della giustizia tributaria per lo svolgimento dei tirocini e la formazione permanente dei giudici tributari, tuttavia, a seguito delle modifiche legislative sopravvenute, con l’accordo quadro intervenuto in data 13 novembre 2024 tra la Scuola nazionale dell’amministrazione e il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria è stata attribuita alla SNA il compito di offrire formazione continua e corsi di aggiornamento per giudici e magistrati tributari. Resta aperto il nodo dei tirocini formativi dei magistrati neoassunti.

[42] Art. 1-ter, comma 5, lett. a), d.l. 22 giugno 2023, n. 75, conv. in l. 10 agosto 2023 n. 112.

[43] Art. 2, comma 2, lett. t) l. 150/05 stabiliva tra i criteri direttivi della delega quello di «prevedere che i magistrati, i quali non hanno sostenuto i concorsi per le funzioni di secondo grado o di legittimità, dopo aver frequentato l’apposito corso di aggiornamento e formazione presso la Scuola superiore della magistratura, il cui esito è valutato dal Consiglio superiore della magistratura, siano sottoposti da parte di quest’ultimo a valutazioni periodiche di professionalità, desunte dall’attività giudiziaria e scientifica, dalla produttività, dalla laboriosità, dalla capacità tecnica, dall’equilibrio, dalla disponibilità alle esigenze del servizio, dal tratto con tutti i soggetti processuali, dalla deontologia, nonché dalle valutazioni di cui alla lettera p); prevedere che le valutazioni di cui alla presente lettera debbano avvenire al compimento del tredicesimo, ventesimo e ventottesimo anno dall’ingresso in magistratura e che il passaggio rispettivamente alla quinta, alla sesta ed alla settima classe stipendiale, possa essere disposto solo in caso di valutazione positiva, prevedere che, in caso di esito negativo, la valutazione debba essere ripetuta per non più di due volte, con l’intervallo, di un biennio tra una valutazione e l’altra; prevedere che, in caso di esito negativo, di tre valutazioni consecutive, si applichi l’articolo 3 del regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511, come modificato ai sensi del comma 6, lettera o), del presente articolo». L’art.11 d.lgs. 160/06 che prevedeva le valutazioni di professionalità è stato poi sostituito ad opera dell’art. 79, articolo sostituito dall’art. 2, comma 2, l. 30 luglio 2007, n. 111, a decorrere dal 31 luglio 2007. Successivamente, il presente articolo è stato così sostituito dall’art. 5, comma 4, lett. b), d.lgs. 28 marzo 2024, n. 44.

A sua volta emanato in attuazione della delega contenuta nella l. 16 giugno 2022, n. 71, la quale ha dedicato l’articolo 3 alle valutazioni di professionalità.

[44] Art. 1, comma 1, lett. n) n. 4 l. 130/22 che ha aggiunto all’art. 11 d.lgs. 545/92 il comma 4-bis che prevede: «Ferme restando le modalità indicate nel comma 4-ter, l’assegnazione del medesimo incarico o di diverso incarico per trasferimento dei componenti delle corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado in servizio è disposta, salvo giudizio di demerito, sulla base dei punteggi stabiliti dalla tabella F allegata al presente decreto. Il Consiglio di presidenza, in caso di vacanza nei posti di presidente, di presidente di sezione, di vicepresidente e di componente presso una sede giudiziaria di corte di giustizia tributaria, provvede a bandire, almeno una volta l’anno e con priorità rispetto alle procedure concorsuali di cui all’articolo 4 e a quelle per diverso incarico, interpelli per il trasferimento di giudici che ricoprono la medesima funzione o una funzione superiore».

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Le sorti della domanda di divorzio nel procedimento su domanda congiunta in caso di revoca unilaterale del consenso^*

Sommario: 1. Premessa ‒ 2. L’orientamento della giurisprudenza di legittimità ‒ 3. La giurisprudenza di merito ‒ 4. Le posizioni della dottrina ‒ 5. Considerazioni conclusive.

1. Premessa

Il d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149, in attuazione della legge 26 novembre 2021, n. 206, recante “Delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata” ha inteso attuare la riorganizzazione della disciplina del processo civile in funzione degli obiettivi di «semplificazione, speditezza e razionalizzazione del processo civile»^[1].

Con specifico riguardo al diritto processuale della famiglia, contraddistinto sino ad allora da una molteplicità di procedimenti variamente disciplinati, il d.lgs. n. 149 del 2022 ha realizzato un modello generale e organico, il procedimento unitario in materia di persone, minorenni e famiglie (art. 473-bis e seguenti cod. proc. civ.), la cui disciplina è stata inserita nel titolo IV bis tra le norme per il procedimento in materia di persone, minorenni e famiglie del libro II del codice di procedura civile dedicato al processo di cognizione.

Tra le novità introdotte ce ne sono due di particolare rilievo, una relativa ai procedimenti contenziosi e l’altra relativa ai procedimenti su accordo delle parti.

L’art. 473-bis.49 (“Cumulo di domande di separazione e scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio”) prevede che nel procedimento di separazione giudiziale si può presentare anche la domanda di scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio: «Negli atti introduttivi del procedimento di separazione personale le parti possono proporre anche domanda di scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio e le domande a questa connesse.

Le domande così proposte sono procedibili decorso il termine a tal fine previsto dalla legge, e previo passaggio in giudicato della sentenza che pronuncia la separazione personale.

Se il giudizio di separazione e quello di scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio sono proposti tra le stesse parti davanti a giudici diversi, si applica l’articolo 40. In presenza di figli minori, la rimessione avviene in favore del giudice individuato ai sensi dell’articolo 473-bis.11, primo comma.

Se i procedimenti di cui al secondo comma pendono davanti allo stesso giudice, si applica l’articolo 274.

La sentenza emessa all’esito dei procedimenti di cui al presente articolo contiene autonomi capi per le diverse domande e determina la decorrenza dei diversi contributi economici eventualmente previsti».

Il successivo articolo 473-bis.51 cod. proc. civ. introduce un rito unico (simultaneus processus) anche per i procedimenti su domanda congiunta, in precedenza variamente articolati secondo tre modelli diversi: quello di omologazione della separazione consensuale (articoli 158 cod. civ. e 711 cod. proc. civ.); quello di scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio (art. 4 l. n. 898 del 1970); quello, di origine giurisprudenziale, per le domande congiunte riguardanti le modalità di affidamento e mantenimento dei minori di genitori non legati da vincolo di coniugio.

La norma (“Procedimento su domanda congiunta”) testualmente recita:

«La domanda congiunta relativa ai procedimenti di cui all’articolo 473-bis.47 si propone con ricorso al tribunale del luogo di residenza o di domicilio dell’una o dell’altra parte.

Il ricorso è sottoscritto anche dalle parti e contiene le indicazioni di cui all’articolo 473-bis.12, primo comma, numeri 1), 2), 3) e 5), e secondo comma, e quelle relative alle disponibilità reddituali e patrimoniali dell’ultimo triennio e degli oneri a carico delle parti, nonché le condizioni inerenti alla prole e ai rapporti economici. Con il ricorso le parti possono anche regolamentare, in tutto o in parte, i loro rapporti patrimoniali. Se intendono avvalersi della facoltà di sostituire l’udienza con il deposito di note scritte, devono farne richiesta nel ricorso, dichiarando di non volersi riconciliare e depositando i documenti di cui all’articolo 473-bis.13, terzo comma.

A seguito del deposito, il presidente fissa l’udienza per la comparizione delle parti davanti al giudice relatore e dispone la trasmissione degli atti al pubblico ministero, il quale esprime il proprio parere entro tre giorni prima della data dell’udienza.

All’udienza il giudice, sentite le parti e preso atto della loro volontà di non riconciliarsi, rimette la causa in decisione. Il giudice può sempre chiedere i chiarimenti necessari e invitare le parti a depositare la documentazione di cui all’articolo 473-bis.12, terzo comma.

Il collegio provvede con sentenza con la quale omologa o prende atto degli accordi intervenuti tra le parti. Se gli accordi sono in contrasto con gli interessi dei figli, convoca le parti indicando loro le modificazioni da adottare, e, in caso di inidonea soluzione, rigetta allo stato la domanda.

In caso di domanda congiunta di modifica delle condizioni inerenti all’esercizio della responsabilità genitoriale nei confronti dei figli e ai contributi economici in favore di questi o delle parti, il presidente designa il relatore che, acquisito il parere del pubblico ministero, riferisce in camera di consiglio. Il giudice dispone la comparizione personale delle parti quando queste ne fanno richiesta congiunta o sono necessari chiarimenti in merito alle nuove condizioni proposte».

2. L’orientamento della giurisprudenza di legittimità

Dalla lettura delle norme sopra riportate è agevole constatare che l’articolo 473-bis.49 cod. proc. civ. ha previsto la possibilità, nel procedimento contenzioso, di cumulare le domande di separazione e divorzio, mentre l’articolo 473-bis.51 cod. proc. civ. non ha inserito analoga previsione nel procedimento consensuale. In assenza di una esplicita disciplina normativa, la possibile cumulabilità delle due domande anche nel procedimento disciplinato dall’art. 473-bis.51 è stata variamente affrontata in giurisprudenza e tra i primi commentatori della novella. La Corte di cassazione, sollecitata a pronunciarsi sulla questione di diritto del “cumulo” delle domande, ha statuito che «In tema di crisi familiare, nell’ambito del procedimento di cui all’art.473-bis.51 c.p.c., è ammissibile il ricorso dei coniugi proposto con domanda congiunta e cumulata di separazione e di scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio» (Sez. 1, sentenza n. 28727 del 16/10/2023).

Una volta risolto questo nodo interpretativo, si è posta la questione relativa alla problematica delle sopravvenienze di fatto idonee, nel procedimento congiunto ex art. 473-bis.51 cod. proc. civ., ad incidere sul contenuto dell’accordo ab origine formulato nel ricorso introduttivo e, quindi, all’ammissibilità o meno della revoca del consenso da parte di uno dei coniugi.

La Corte di cassazione, con la sentenza n. 28727 del 16 ottobre 2023^[2], premessa la possibilità che, in pendenza del procedimento unico ex art. 473-bis.51 cod. proc. civ., si possano verificare sopravvenienze rilevanti, la revoca del consenso da parte di un coniuge, la modifica unilaterale delle condizioni patrimoniali o riguardanti i figli, ha rilevato che tali evenienze, lungi dall’ostacolare la tesi favorevole alla configurabilità del cumulo di domande, potrebbero determinare l’applicazione, con il dovuto adattamento, di orientamenti giurisprudenziali già affermati o di disposizioni normative specifiche (quali, ad es., lo stesso art. 473-bis.51 cod. proc. civ., per il procedimento consensuale, ove si prevede, dopo la convocazione delle parti e il suggerimento sulle modifiche da apportare ai patti, il rigetto «allo stato» della domanda «se gli accordi sono in contrasto con gli interessi dei figli», o l’art. 473-bis.19 cod. proc. civ.^[3], che condiziona l’ammissibilità della modifica, nel corso del procedimento avviato, delle domande di contributo economico in favore proprio e dei figli maggiorenni non indipendenti economicamente, a «mutamenti di circostanze», per il procedimento contenzioso).

Sotto la vigenza della l. 898 del 1970 la Suprema Corte, in più occasioni, ha ritenuto non rilevante la revoca ad nutum del consenso al divorzio congiunto, affermando che, in caso di istanza congiunta di divorzio, la revoca del consenso da parte di uno dei coniugi non comporta l’improcedibilità della domanda, ma il Tribunale deve provvedere ugualmente all’accertamento dei presupposti per la pronuncia richiesta, per poi procedere, in caso di esito positivo della verifica, all’esame delle condizioni concordate dai coniugi, valutandone la conformità a norme inderogabili ed agli interessi dei figli minori. A differenza di quanto avviene nel procedimento di separazione consensuale, la domanda congiunta di divorzio dà luogo ad un procedimento che si conclude con una sentenza costitutiva, nell’ambito del quale l’accordo sotteso alla relativa domanda riveste natura meramente ricognitiva, con riferimento alla sussistenza dei presupposti necessari per lo scioglimento del vincolo coniugale ex art. 3 della 1. n. 898 del 1970, mentre ha valore negoziale per quanto concerne la prole ed i rapporti economici, consentendo al Tribunale di intervenire su tali accordi nel caso in cui essi risultino contrari a norme inderogabili, con l’adozione di provvedimenti temporanei ed urgenti e la prosecuzione del giudizio nelle forme contenziose (Cass., Sez. 6-1, Ordinanza n. 19348 del 2021^[4]; ma, negli stessi termini, Cass., Sez. 1, Sentenza n. 6664 del 08/07/1998; Cass., Sez. 6-1, Ordinanza n. 19540 del 24/07/2018; Cass., Sez. 6-1, Ordinanza n. 10463 del 2018)^[5].

Ripercorrendo i precedenti giurisprudenziali citati e scegliendo di dare continuità ad essi, la S.C. giunge dunque alla conclusione di confermare la linea rigorosa che nega la rilevanza della revoca del consenso da parte di uno dei coniugi, in quanto la domanda proviene in modo comune da entrambi, e attribuisce valenza alle “sopravvenienze” nei limiti in cui ciò è previsto dalle vigenti disposizioni, quali l’art. 473-bis. 51 cod. proc. civ. per il procedimento consensuale o l’art. 473-bis.19 cod. proc. civ. per il procedimento contenzioso.

3. La giurisprudenza di merito

Quanto alla giurisprudenza di merito, i tribunali, che hanno avuto l’occasione di approfondire la tematica, hanno distinto due ipotesi:

nel caso di revoca del consenso dopo il deposito del ricorso e prima dell’omologa della separazione, il Tribunale di Venezia^[6] ha affermato che il ricorso deve essere dichiarato improcedibile, perché l’omologa della separazione consensuale, ai sensi dell’art. 473-bis.51 cod. proc. civ., presuppone non solo la domanda congiunta, ma altresì, che le parti, in sede di comparizione avanti al giudice delegato, confermino la volontà concorde che la separazione venga omologata alle conclusioni concordate. Secondo il Tribunale di Milano^[7], invece, il ripensamento unilaterale è inammissibile, in quanto il procedimento su domanda congiunta presuppone una iniziativa comune, che può essere modificata o rinunciata solo da entrambi i coniugi.

Nel caso in cui il consenso sia revocato dopo l’omologa della separazione e prima della sentenza di divorzio parte della giurisprudenza di merito ha prospettato la possibilità di una modifica delle condizioni di divorzio solo in presenza dell’allegazione di fatti nuovi ai sensi dell’art. 473-bis.19, comma 2, cod. proc. civ. In tale caso, si è affermato che «ove le parti non raggiungano un nuovo accordo che consenta loro di depositare nuove condizioni congiunte, il Tribunale deve rigettare la domanda congiunta di cessazione degli effetti civili del matrimonio difettando il requisito dell’indicazione congiunta delle condizioni inerenti alla prole e ai rapporti economici di cui all’art. 473-bis.51, comma 2, c.p.c.» (in questi termini, Tribunale di Milano, 5 maggio 2023, n. 3542; in senso conforme, Tribunale di Vercelli 17 maggio 2023, n. 230; Tribunale Lamezia Terme, 13 maggio 2023, n. 96549; Tribunale Nuoro, 30 agosto 2023, n. 475).

Il Tribunale di Trento^[8] ha ipotizzato, in caso di accertamento positivo di circostanze sopravvenute, la possibilità di due soluzioni diverse: quella di emettere una sentenza di non luogo a provvedere, alla luce della giustificata revoca del consenso di una delle parti, e quella di conversione del procedimento da consensuale a giudiziale, con la possibilità per le parti di formalizzare nuove domande e richieste istruttorie. Il Tribunale di Trento ha optato per la ipotesi del mutamento di rito da consensuale a contenzioso, ritenendola maggiormente conforme sia alla ratio della riforma Cartabia sia ai principi generali dell’ordinamento (quale quello di economia processuale) sia alla disciplina ex art. 4 l. n. 898 del 1970 (vigente prima della novella), che, nel caso di domanda congiunta dei coniugi, prevedeva, nell’ipotesi di contrasto delle condizioni di divorzio con l’interesse dei figli, un passaggio al procedimento contenzioso.

Infine, il Tribunale di Cagliari^[9] ha ritenuto di conformarsi all’orientamento della giurisprudenza di legittimità secondo cui, qualora sia stata proposta istanza congiunta di divorzio, la revoca del consenso da parte di uno dei coniugi non comporta l’improcedibilità della domanda, dovendo il tribunale provvedere ugualmente all’accertamento dei presupposti per la pronuncia richiesta per poi procedere, in caso di esito positivo della verifica, all’esame delle condizioni concordate dai coniugi, valutandone la conformità a norme inderogabili e agli interessi dei figli minori (Cass. civ., Sez. 6-1, ordinanza 24 luglio 2018, n. 19540; Cass. civ., Sez. I, 8 luglio 1998, n. 6664).

In definitiva, secondo questo indirizzo, va escluso che la revoca del consenso da parte di un coniuge comporti l’arresto del procedimento o la sua trasformazione in divorzio contenzioso, in quanto occorre provvedere ugualmente all’accertamento della sussistenza dei presupposti necessari per lo scioglimento del vincolo coniugale, o alla cessazione degli effetti civili del matrimonio, e all’esame delle condizioni già concordate dai coniugi, valutandone la conformità alle norme inderogabili e agli interessi dei figli minori.

4. Le posizioni della dottrina

Passando ad esaminare i contributi degli interpreti sull’argomento, parte della dottrina, nel ricordare che nel regime anteriore alla riforma Cartabia la Suprema Corte^[10] si era espressa in termini rigorosi e restrittivi, negando rilevanza alla revoca del consenso da parte di uno soltanto dei coniugi nel divorzio congiunto, ha affermato, in linea con l’orientamento espresso dal Tribunale di Milano^[11], che tale interpretazione dovrebbe valere anche nel procedimento a domanda congiunta, in quanto più coerente con la struttura del nuovo procedimento^[12], fatti salvi eventuali mutamenti nelle circostanze, che giustificherebbero la richiesta di modifica del provvedimento adottato. Per ragioni di economia processuale si dovrebbe ipotizzare che, una volta divenuta procedibile la domanda di divorzio, la parte potrà revocare unilateralmente il consenso alle condizioni prospettate congiuntamente negli atti introduttivi soltanto al verificarsi di fatti nuovi o agli esiti di nuovi accertamenti istruttori oppure, senza limiti, nell’interesse dei figli minori anziché attendere la conclusione del giudizio di divorzio per poi proporre una domanda di modifica delle condizioni ai sensi dell’art. 473-bis.29 cod. proc. civ.^[13]

Dopo l’intervento della Corte di cassazione, con la citata sentenza n. 28727, si è preso atto che ammettere il cumulo delle domande anche nel procedimento congiunto significa superare il rigoroso orientamento che vietava qualsiasi pattuizione, in sede di separazione, in vista del divorzio^[14] e si sono condivise le conclusioni cui è giunta la Suprema Corte nel confermare la rigida interpretazione volta a negare la revoca del consenso da parte di uno soltanto dei coniugi^[15]. Nell’ottica della semplificazione e della esigenza di economia processuale, sarebbe opportuno prevedere la possibilità di far valere giudizialmente l’eventuale annullabilità degli accordi in conseguenza dell’emersione, in pendenza del procedimento, di vizi del consenso di una delle parti^[16]. Secondo alcuni Autori^[17] né la nuova disciplina introdotta dall’art. 473-bis.51 cod. proc. civ. né la decisione della Suprema Corte definiscono le modalità attraverso le quali dovrebbe sostanziarsi il vaglio giudiziale a garanzia della parte economicamente debole, per la cui tutela sarebbe auspicabile una rimeditazione della tesi dell’irrilevanza della revoca del consenso.

Parte della dottrina ha ritenuto che nell’ipotesi, sia pur obiettivamente remota (in virtù del brevissimo lasso temporale della conversione della separazione in divorzio), in cui la revoca del consenso sia motivata con la deduzione di una circostanza sopravvenuta, si dovrebbe aprire una fase sostanzialmente contenziosa, compatibile con il modello camerale, volta a definire un conflitto tra diritti soggettivi^[18], in ragione del fatto che il procedimento a domanda congiunta è un procedimento di volontaria giurisdizione, che si conclude con una “sentenza” avente un ambito discrezionale molto ridotto e che non può non essere conforme alle conclusioni delle parti^[19].

5. Considerazioni conclusive

La breve analisi compiuta conduce ad una considerazione conclusiva.

Malgrado i dubbi interpretativi che la legge delega n. 206/2021 lascia irrisolti, la consapevolezza che il legislatore, con il nuovo corpus normativo, abbia inteso intraprendere un percorso di semplificazione e di riduzione dei tempi processuali della giustizia familiare, più o meno condivisibile in un’ottica di tutela del nucleo familiare, mette in evidenza la univoca preoccupazione di garantire, al di là della prospettata possibilità di ritenere irrilevante la revoca ad nutum del consenso al divorzio, la tutela della parte economicamente debole, per la quale sarebbe irrinunciabile^[20] la prospettiva di far valere eventuali mutamenti sopravvenuti, anche in sede separata, con la proposizione di un autonomo giudizio (come del resto autorizza il nuovo art. 473-bis.29 cod. proc. civ.)^[21] oppure mediante il mutamento del procedimento congiunto in rito contenzioso.

Il cumulo delle domande nei procedimenti di separazione e divorzio è diretto a perfezionare la semplicità formale del loro svolgimento e, ancorché i rilievi critici prospettati da alcuni abbiano un condivisibile fondamento, decisivo è il ruolo che l’interprete ha nell’offrire una lettura ermeneutica dei nuovi istituti conforme ai valori dell’ordinamento, coniugandoli con le esigenze, sempre più attuali, di modernità e di semplificazione del nostro sistema giuridico.

^*Contributo sottoposto a valutazione.

[1] Così si legge nella Relazione illustrativa al decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149, in Gazzetta Ufficiale del 19.10.2022, Supplemento straordinario n. 5, Serie generale n. 245, p. 6 ss.

[2] Che avrebbe avuto il merito, secondo A. Morace Pinelli, La Corte di cassazione apre al riconoscimento degli accordi della crisi coniugale, intesa quale fenomeno unitario che abbraccia separazione e divorzio, in La nuova giurisprudenza civile commentata, 1/2024, p. 200 ss., di aprire agli accordi di gestione della crisi coniugale, intesa quale fenomeno unitario tra separazione e divorzio.

[3] La norma (“Nuove domande e nuovi mezzi di prova”) testualmente recita: «Le decadenze previste dagli articoli 473-bis.14, 473-bis.16 e 473-bis.17 operano solo in riferimento alle domande aventi a oggetto diritti disponibili.

Le parti possono sempre introdurre nuove domande e nuovi mezzi di prova relativi all’affidamento e al mantenimento dei figli minori. Possono altresì proporre, nella prima difesa utile successiva e fino al momento della precisazione delle conclusioni, nuove domande di contributo economico in favore proprio e dei figli maggiorenni non indipendenti economicamente e i relativi nuovi mezzi di prova, se si verificano mutamenti nelle circostanze o a seguito di nuovi accertamenti istruttori».

[4] In Famiglia e diritto, 3/2022, p. 255 ss. con nota di A. Frassinetti, Sulla revoca unilaterale del consenso al divorzio congiunto, la quale ha evidenziato che la revoca unilaterale alla domanda di divorzio integra una rinuncia unilaterale alla domanda che non determina l’estinzione del procedimento, poiché non incide sul diritto dell’altro coniuge di coltivare il processo e di ottenere la sentenza sul merito della domanda, né provoca il mutamento del rito da camerale a contenzioso, ipotesi questa prevista dalla legge solo qualora l’accordo dei coniugi si ponga in contrasto con l’interesse dei figli. Invece la revoca del consenso ad alcune delle condizioni originariamente concordate non è inammissibile, perché l’emendatio rientra nel potere dispositivo che la parte ha sulla domanda proposta, e il giudice deve non solo accertare la sussistenza dei presupposti legali per lo scioglimento del vincolo coniugale, ma anche esaminare le condizioni patrimoniali concordate dai coniugi.

[5] Tutte in ItalgiureWeb.

[6] Sentenza del 31 marzo 2025, n. 343, che ha rilevato che «Le pattuizioni concordate dai coniugi per la separazione hanno natura di negozio bilaterale, e sono destinate ad essere trasfuse nell’accordo omologato: esse, infatti, acquistano efficacia all’esterno solo laddove siano poi omologate dall’Autorità Giudiziaria, la quale deve, in ogni caso, recepire e verificare la permanenza della volontà espressa dai coniugi in sede di ricorso. La giurisprudenza è oramai concorde nell’affermare la natura negoziale degli accordi dei coniugi, equiparabili a pattuizioni atipiche ex art. 1322 c.c., comma 2, c.c. (per tutte Cass. S.U. n. 21761/21 e Cass. n. 15169/22), soggetti quindi alle ordinarie impugnative negoziali a tutela delle parti o di terzi, e che l’atto di omologazione non ha una funzione sostitutiva o integrativa della volontà delle parti, ma rappresenta una condizione di efficacia del sottostante accordo tra coniugi. Tuttavia, perché ciò avvenga, è necessario che la stessa procedura di omologazione segua l’iter processuale previsto dalla norma e che quindi i coniugi, comparendo innanzi al giudice dichiarino di non volersi riconciliare e confermino l’accordo negoziale tra loro intercorso».

[7] Sentenza del 13 giugno 2025: «l’accordo intervenuto tra le parti, cristallizzato con il deposito del ricorso congiunto e con la richiesta di procedersi ex art. 473-bis. 51 c.p.c. all’esito dell’intervenuto accordo in corso di causa, ha natura meramente ricognitiva in ordine alla sussistenza dei presupposti per la pronuncia sullo status e ha natura negoziale in ordine alla scelta dell’iter processuale ed alle condizioni relative alla prole e ai rapporti economici, con conseguente inammissibilità di ripensamenti unilaterali, configurandosi, infatti, il procedimento su domanda congiunta non già come somma di distinte domande di separazione/divorzio o come adesione di una delle parti alla domanda dell’altra, ma come iniziativa comune e paritetica, rinunciabile soltanto da parte di entrambi i coniugi. Deve, quindi, escludersi che la revoca unilaterale del consenso, in quanto inammissibile per quanto sopra evidenziato, possa comportare l’arresto del procedimento con la declaratoria di improcedibilità (ovvero la trattazione dello stesso con rito contenzioso, come invece era previsto dall’art. 4, comma 8 L. 898/70 e segg.)» (negli stessi termini il Tribunale di Matera, sentenza del 12 marzo 2025).

[8] Sentenza del 9 dicembre 2024, n. 1105.

[9] Sentenza del 24 giugno 2025.

[10] Sez. 6-1, Ordinanza n. 19540 del 24/07/2018, Rv. 650192; Sez.6-1, Ordinanza n. 19348 del 2021.

[11] Che, con la citata sentenza n. 3542 del 5 maggio 2023, ha precisato che la modifica unilaterale delle condizioni di divorzio (e dunque, in ultima analisi, una revoca) «sarà ritenuta ammissibile solo in presenza della allegazione di fatti nuovi ai sensi dell’art. 473-bis.19, 2° comma, c.p.c.».

[12] F. Danovi, Domanda congiunta di separazione e divorzio: le ragioni per il sì, in attesa di una prassi giudiziaria uniforme, in Famiglia e diritto, 7/2023, p. 655 ss. Per un esame della questione interpretativa rimessa alla Corte di cassazione si veda anche C. Marino, In sede di rinvio pregiudiziale la Cassazione si pronuncia a favore del cumulo di domande congiunte di separazione e divorzio, in La nuova giurisprudenza civile commentata, 1/2024, p. 191 ss.

[13] C. Benanti, Il cumulo delle domande congiunte di separazione e di divorzio non incide su diritti indisponibili, perché la crisi familiare è unitaria, in La nuova giurisprudenza civile commentata, 1/2024, p.185 ss.

[14] F. Lazzara, Domanda congiunta e cumulata di separazione e divorzio: verso l’ammissibilità degli accordi di gestione della crisi coniugale, in La nuova giurisprudenza civile commentata, 1/2024, p. 63 ss.

[15] F. Danovi, La Cassazione conferma l’ammissibilità del cumulo di separazione e divorzio su domanda congiunta, in Famiglia e diritto, 1/2024, p. 13 ss.

[16] C. Benanti, cit.; E. Quadri, cit.; L. Lenti, Domanda contestuale di separazione e divorzio e domanda congiunta: la tutela della parte debole, in Juscivile, 2023, p. 1 ss.

[17] U. Roma, Cumulo di domande congiunte di separazione e divorzio: che cosa resta della tutela del coniuge debole?, in La nuova giurisprudenza civile commentata, 1/2024, p. 208 ss.; E. Quadri, Riflessioni sul dibattito relativo alla soluzione offerta dalla Cassazione circa il cumulo di domande congiunte di separazione personale e divorzio, in La nuova giurisprudenza civile commentata, 1/2024, p. 217 ss.

[18] Così A. Morace Pinelli, cit.

[19] In questi termini, G. Oberto, L’annullamento per vizi del consenso della separazione consensuale e del divorzio su domanda congiunta, in Famiglia e diritto, 12/2023, p. 1131 ss.

[20] F. Danovi, Per l’ammissibilità della domanda congiunta (cumulata) di separazione e divorzio (prime riflessioni nell’era della riforma Cartabia), in Famiglia e diritto, 5/2023, p. 487 ss.

[21] La norma (“Modificabilità dei provvedimenti”) prevede: «Qualora sopravvengano giustificati motivi, le parti possono in ogni tempo chiedere, con le forme previste nella presente sezione, la revisione dei provvedimenti a tutela dei minori e in materia di contributi economici».

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